管道保護(hù)工作對(duì)保障石油、天然氣輸送安全，維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全具有重要意義。管道需依附于土地而存在，管道安全保護(hù)權(quán)利與土地利用權(quán)利構(gòu)成了密切相關(guān)、錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)利體系【1】。油氣管道線路長(zhǎng)、跨度大，涉及的用地類別廣泛，用地性質(zhì)也多種多樣。管道用地既包括站場(chǎng)、閥室、標(biāo)志樁等永久性建設(shè)用地，又包括工程敷設(shè)作業(yè)帶、施工臨時(shí)通道、材料堆放場(chǎng)地以及管道后期維護(hù)、維修等臨時(shí)用地，還包括永久占用地下空間并限制地面土地利用的管道限制用地。永久建設(shè)用地和臨時(shí)用地在權(quán)利上一般不存在爭(zhēng)議，爭(zhēng)議較大的是管道限制用地，即管道地下通過(guò)將影響管道上方及一定范圍內(nèi)的土地利用，并成為制約管道安全運(yùn)行和構(gòu)建和諧運(yùn)行環(huán)境最顯著的因素之一。

1 管道保護(hù)管理與土地利用有關(guān)的問(wèn)題

1.1管道規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地矛盾

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，油氣管道進(jìn)入了新的建設(shè)高潮。“十二五”期間，僅中國(guó)石油集團(tuán)就規(guī)劃新建油氣管道6萬(wàn)km油氣管道屬于線性工程，往往穿過(guò)多個(gè)地區(qū)，會(huì)在一定程度上影響經(jīng)過(guò)地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃的完整性，在一些地區(qū)，管道建設(shè)規(guī)劃用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地之間經(jīng)常出現(xiàn)矛盾。

油氣管道是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)方便人們生活、加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。它的這一特性—公益性，往往要求管道企業(yè)在很短的工期內(nèi)完成項(xiàng)日。為縮減建設(shè)周期，有些管道企業(yè)往往采取邊施工邊獲取用地的策略，導(dǎo)致管道用地不能很好地納人城鄉(xiāng)規(guī)劃用地。另外，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)的時(shí)期，原地處偏僻的管道逐漸被大量新的開發(fā)區(qū)、新農(nóng)村建設(shè)示范區(qū)所包圍，出現(xiàn)管道安全保護(hù)距離不能滿足規(guī)定的現(xiàn)象，管道用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地的矛盾日益突出。

1.2管道地下通過(guò)影響他人利用土地

為了有效利用土地，管道企業(yè)在管道建設(shè)完成之后，應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定組織復(fù)墾，沿線農(nóng)民及時(shí)恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但是，由于管道地下通過(guò)，油氣管道的輸送工藝特殊性會(huì)給管道周邊一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。實(shí)踐表明，管道上方的農(nóng)作物收成常出現(xiàn)明顯低于其他耕地收成的現(xiàn)象，而且這種影響是長(zhǎng)期的，伴隨著管道運(yùn)行一直存在。管道地下通過(guò)除影響管道上方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，還會(huì)對(duì)管道沿線土地價(jià)值造成影響，尤其是對(duì)城鎮(zhèn)周邊地區(qū)一些商業(yè)用地的價(jià)值帶來(lái)一定影響。

1.3管道保護(hù)限制他人利用土地

油氣管道屬于易燃易爆設(shè)施，為保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)和輸送安全，《石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)管道及其附屬設(shè)施上方、管道中心線兩側(cè)5一1000 m范圍內(nèi)的土地使用行為和其他行為進(jìn)行了限制性規(guī)定。如禁止在管道中心線兩側(cè)各5 m范圍內(nèi)取土、挖塘、修渠、修建養(yǎng)殖水場(chǎng)、排放腐蝕性物質(zhì)、堆放大宗物資、采石、蓋房、壘家畜棚圈、修筑其他建筑物、構(gòu)筑物或者種植深根植物等。

這些規(guī)定限制了原有土地的用途，特別是集體用地中農(nóng)村居民的宅基地、經(jīng)濟(jì)作物種植園地以及他人已取得使用權(quán)的國(guó)有土地，有時(shí)甚至?xí)�出現(xiàn)土地使用權(quán)人因管道通過(guò)而不得不改變?cè)�有土地用途的情況。比如，管道通過(guò)的林業(yè)用地，管道保護(hù)限制種植深根植物的要求將使林業(yè)用地失去原有的土地用途。

1.4管道線路“臨時(shí)征用”模式的有關(guān)問(wèn)題

日前，管道用地除站場(chǎng)、閥室等用地屬于永久用地之外，管道線路等均屬于臨時(shí)用地。按《土地管理辦法》規(guī)定，臨時(shí)用地的使用者應(yīng)當(dāng)按臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時(shí)使用土地期限一般不超過(guò)兩年，且使用完之后，土地權(quán)利人迅速恢復(fù)生產(chǎn)。但是，管道建成后對(duì)地下空間是一種長(zhǎng)期占用，而且對(duì)其地表和相鄰?fù)恋氐氖褂锰岢隽讼拗疲�超過(guò)了臨時(shí)用地的范疇。管道企業(yè)僅通過(guò)臨時(shí)征用土地的方式來(lái)獲取管道地下通過(guò)權(quán)缺少法律依據(jù)【2-5】。

2 管道保護(hù)管理與土地利用問(wèn)題協(xié)調(diào)模式探討

2.1國(guó)內(nèi)外管道用地模式選擇

2.1.1通過(guò)權(quán)

通過(guò)權(quán)指的是通過(guò)他人所有或使用土地的權(quán)利，在歐美國(guó)家較為普遍，著名的科洛尼爾管道在建設(shè)的時(shí)候共有近17000份管道通過(guò)權(quán)證書和1500份允許穿過(guò)公路、鐵路、河流、特殊地帶、林區(qū)等通過(guò)權(quán)許可證【6-7】。通過(guò)權(quán)是一個(gè)關(guān)于臨時(shí)用地、永久用地和限制用地權(quán)利籠統(tǒng)的概念，包括地上管道通過(guò)權(quán)、地下管道通過(guò)權(quán)和土地限制區(qū)，各國(guó)根據(jù)國(guó)情不同，其定義、取得方式和補(bǔ)償模式也不同。

我國(guó)在西氣東輸工程中首次使用了“管道地下通過(guò)權(quán)”的概念。國(guó)土資源部《關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》規(guī)定，西氣東輸管道工程是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)日，依據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)條例》進(jìn)行管理，工程竣工后，建設(shè)單位享有地下通過(guò)權(quán)。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》、民法或其他法律明文規(guī)定的物權(quán)外，當(dāng)事人不得任意創(chuàng)設(shè)物權(quán)，也不得變更民法或其他法律所規(guī)定的物權(quán)內(nèi)容。我國(guó)《物權(quán)法》并沒(méi)有將空間利用權(quán)規(guī)定為一類獨(dú)立的物權(quán)，因此，管道通過(guò)權(quán)不是一種獨(dú)立的物權(quán)。英美法系的通過(guò)權(quán)制度與我國(guó)法律體系存在一定差別。

2.1.2相鄰權(quán)

相鄰權(quán)即相鄰關(guān)系，系指不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方在處理權(quán)利沖突時(shí)，本著道德和理性的精神，對(duì)他人的權(quán)利行使加以容忍或者對(duì)自己的權(quán)利行使加以克制的行為總稱。

依據(jù)相鄰關(guān)系，管道企業(yè)不可能以給相鄰方造成最小限度的損害為原則而設(shè)計(jì)線路，或者因之而動(dòng)輒改線。管道企業(yè)也有權(quán)根據(jù)自己作為油氣管道所有權(quán)人，要求管道兩側(cè)一定范圍內(nèi)的土地權(quán)利人限制其土地的使用。但是，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)法律普及程度不高，片面強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)，寄希望于權(quán)利人的自覺(jué)守法和道德約束，很難奏效。采用相鄰權(quán)關(guān)系不能很好地解決管道保護(hù)管理與土地利用之間的矛盾。

2.1.3地役權(quán)

按《物權(quán)法》規(guī)定，地役權(quán)是以限制供役地的所有權(quán)或使用權(quán)為內(nèi)容的他物權(quán)，按照合同規(guī)定利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)效益的行為地役權(quán)應(yīng)依合同取得，法律關(guān)系的雙方主體可以是土地所有權(quán)人，也可以是土地使用權(quán)人。地役權(quán)的內(nèi)容既可以為需役地提供現(xiàn)在利用土地的便利，也可以為需役地提供將來(lái)利用土地的便利。我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)常采用地役權(quán)方式來(lái)協(xié)調(diào)各種關(guān)系。

地役權(quán)不包括完全占有他人土地進(jìn)行建設(shè)的權(quán)利，而僅僅是在不排除所有權(quán)人占有的情況下，對(duì)供役地的一種限制。這種用地權(quán)利設(shè)定方式與管道用地方式一致，與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定也一致。

2.2管道用地地役權(quán)制度設(shè)計(jì)

2.2.1管道用地地役權(quán)的概念和法律基礎(chǔ)

管道用地地役權(quán)是指管道企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)油氣管道建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的日的，通過(guò)合同方式要求土地所有權(quán)人或使用權(quán)人允許管道企業(yè)在自己的土地上埋設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)管道，并對(duì)其土地使用進(jìn)行限制，以保障油氣管道安全的權(quán)利。管道用地地役權(quán)內(nèi)容既可以要求土地權(quán)利人為管道建設(shè)期間提供利用土地的便利，也可以為后期維打‘管道提供便利。管道設(shè)定地役權(quán)后，原土地權(quán)利人仍享有土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但土地權(quán)利的行使受到一定限制。

地役權(quán)分為意定地役權(quán)和法定地役權(quán)。法定地役權(quán)，又稱公共地役權(quán)，系為了公共利益的需要而依法律的直接規(guī)定設(shè)定的地役權(quán)【8-9】。油氣管道對(duì)維打‘國(guó)家能源安全和公共安全具有重大意義，系增進(jìn)社會(huì)公共利益的活動(dòng)，應(yīng)定性公共地役權(quán)，故無(wú)需征得沿線土地所有人或使用人的同意而直接依照法律直接規(guī)定設(shè)定地役權(quán)。

2.2.2通過(guò)協(xié)議方式設(shè)立地役權(quán)并充分行使“地下通過(guò)權(quán)”

管道企業(yè)與沿線土地權(quán)利人通過(guò)合同約定地役權(quán)的方式對(duì)土地進(jìn)行利用，不僅提高了農(nóng)民的土地效益，還可降低土地成本，實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》中調(diào)節(jié)土地有效利用的日的。協(xié)商權(quán)利和義務(wù)簽汀地役權(quán)協(xié)議的過(guò)程，也是安全教育的過(guò)程，有助于增強(qiáng)其對(duì)油氣管道安全保護(hù)的自覺(jué)性。地役權(quán)既可以為需役地提供現(xiàn)在土地利用的便利，也可以為需役地提供將來(lái)利用土地的便利，即為管道保護(hù)、維護(hù)、檢測(cè)和維修用地權(quán)利獲得提供了依據(jù)，管道企業(yè)可根據(jù)協(xié)議充分行使“地下通過(guò)權(quán)”。

3 合法公平地進(jìn)行地役權(quán)補(bǔ)償

3.1補(bǔ)償問(wèn)題是各種矛盾的焦點(diǎn)

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。地役權(quán)的設(shè)立也應(yīng)以補(bǔ)償為基礎(chǔ)和前提。但是，各省區(qū)沒(méi)有明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行不統(tǒng)一。社會(huì)對(duì)土地被“征用”方的利益是否得到保護(hù)非常關(guān)注，土地權(quán)利人(農(nóng)村集體組織和農(nóng)民)對(duì)此也非常敏感，補(bǔ)償問(wèn)題常常成為土地利益矛盾的焦點(diǎn)。

3.2堅(jiān)持補(bǔ)償先行原則

補(bǔ)償先行是指在管道企業(yè)支付用地補(bǔ)償金之前，土地使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，除非在緊急狀況下，這對(duì)于保護(hù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱、謀生手段單一的農(nóng)民的合法權(quán)益是非常重要的。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，作出房屋征收決定前，征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用。因此，在進(jìn)行地役權(quán)補(bǔ)償時(shí)，也應(yīng)確立補(bǔ)償先行原則。

3.3補(bǔ)償市場(chǎng)化

對(duì)于土地權(quán)利人來(lái)說(shuō)，管道建設(shè)用地地役權(quán)的補(bǔ)償不僅僅是地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等實(shí)際損壞補(bǔ)償，還包含對(duì)限制土地的損失補(bǔ)償，應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在補(bǔ)償方式上，管道沿線農(nóng)民可以選擇一次性補(bǔ)償或按土地使用權(quán)作價(jià)人股。一次性補(bǔ)償可按永久性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比來(lái)計(jì)取，百分比的取值區(qū)間則根據(jù)該土地的原有用途、油氣管道對(duì)該土地的限制程度、該地區(qū)的綜合區(qū)片價(jià)水平等來(lái)確定。如果選擇土地使用權(quán)作價(jià)人股，意味著土地的所有者或使用者—被征地集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員，可以取得長(zhǎng)期土地收益的權(quán)利。

4 結(jié)論

設(shè)立管道用地地役權(quán)制度可使管道企業(yè)管道地下通行和限制用地有法律及程序可依，減少糾紛，靈活分配管道企業(yè)和土地所有者或使用者之間的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)土地最大限度的利用，提升管道沿線農(nóng)民對(duì)管道保護(hù)的積極性。總之，推行管道用地地役權(quán)制度，對(duì)協(xié)調(diào)管道安全保護(hù)與土地利用的沖突和緩解管道建設(shè)的外部環(huán)境矛盾具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

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