中華人民共和國石油天然氣管道保護法》(以下簡稱《管道保護法》)自2010年10月1日起施行。這部法律的頒布實施，是我國石油天然氣管道產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中的一件大事，對于保障管道運輸安全、維護國家能源安全和公共安全、促進管道運輸事業(yè)與其他各項事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要而深遠的意義。

一、充分認識宣傳貫徹《管道保護法》的重要性和緊迫性

石油天然氣管道是連接油氣資源與消費市場的橋梁和紐帶，是十分重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施。經(jīng)過數(shù)十萬管道建設(shè)者數(shù)十年的拼搏建設(shè)，日前我國長輸干線管道已達8萬km,國內(nèi)70%的石油和99%的天然氣都是通過管道運輸?shù)摹ｍ斢嫷健笆�二五”末，長輸干線管道將超過10萬km，管道在實現(xiàn)能源供應(yīng)、推動國民經(jīng)濟發(fā)展、保障民生中的作用將更加凸顯。同時也要看到，近年來，在管道建設(shè)、運營和保護中還存在一些突出問題。比如，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)不斷加快，許多當(dāng)年遠離城鄉(xiāng)居住區(qū)的管道已被建筑物包圍甚至占壓，經(jīng)濟建設(shè)、城市發(fā)展與管道保護之間的矛盾比較尖銳、復(fù)雜。又如，管道安全運行的外部環(huán)境仍然嚴(yán)峻，打孔盜油(氣)等違法犯罪行為比較猖撅，管道甚至成為國內(nèi)外恐怖分子攻，f「的高危日標(biāo)。再如，由于管道與鐵路、公路、河道等工程的相遇關(guān)系，以及管道企業(yè)與沿線土地、設(shè)施權(quán)利人之間的民事關(guān)系，產(chǎn)生了不少糾紛，有的甚至為管道安全留下隱患。這些問題在不同程度上對管道的建設(shè)和運營，對能源安全和公共安全造成了不利影響，亟須得到解決。

黨和政府歷來高度重視管道保護工作。早在1989年，國務(wù)院就制訂了《石油天然氣管道保護條例》,2001年又作了修定，該條例對于保護管道設(shè)施起了一定的積極作用。近些年來，面對管道保護的新形勢、新問題，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人作出重要批示，要求從體制、法制上研究管道保護治本之策，建立長效機制。國務(wù)院法制辦從2003年開始會同有關(guān)部門和單位，著手進行《管道保護法》起草工作。經(jīng)過各方共同努力，2009年8月26日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過《管道保護法(草案)》；2010年6月25日，十一屆全國人大常委會第十五次會議正式通過了《管道保護法》。這部法律在總結(jié)條例實施情況的基礎(chǔ)上，對管道的規(guī)劃與建設(shè)、運行中的保護、管道工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的處理等與管道安全枚關(guān)的重大問題作了制度安排，強化了政府、政府部門、管道企業(yè)、有關(guān)單位和個人在管道保護中的義務(wù)和責(zé)任。當(dāng)前，宣傳好、貫徹好這部法律，推動政府及其有關(guān)部門履行管道保護職責(zé)，促進管道企業(yè)改進管理，增強全社會保護管道的意識，解決影響管道安全的問題和隱患，從而確保管道運輸安全，維護能源安全和公共安全，是一項十分關(guān)鍵而緊迫的任務(wù)。

二、全面理解和執(zhí)行《管道保護法》規(guī)定的重要制度

《管道保護法》將一系列實踐證明行之有效的體制、機制和措施上升為法律制度。全面理解和執(zhí)行這些制度，是宣傳貫徹《管道保護法》的必然要求和核心內(nèi)容。具體來說，《管道保護法》規(guī)定的重要制度主要包括以下五個方面:

一是管道保護管理體制。在中央政府層級，國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護工作，負責(zé)編制全國管道發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨省管道保護的重大問題;國務(wù)院其他有關(guān)部門依照法律、行政法規(guī)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)管道保護相關(guān)工作。在地方政府層級，省級人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府指定的部門是縣級以上地方人民政府主管管道保護工作的部門，主管本行政區(qū)域管道保護工作，協(xié)調(diào)處理管道保護的重大問題，指導(dǎo)、監(jiān)督有關(guān)單位履行管道保護義務(wù)，依法查處危害管道安全的違法行為;縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門依照法律、行政法規(guī)在各自職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)管道保護相關(guān)工作;縣級以上地方人民政府負責(zé)加強對本行政區(qū)域管道保護工作的領(lǐng)導(dǎo)，督促、檢查有關(guān)部門依法履行職責(zé)，組織排除管道的重大外部安全隱患。

二是管道規(guī)劃和建設(shè)制度。《管道保護法》強調(diào)，從管道的規(guī)劃、建設(shè)開始，管道企業(yè)以及有關(guān)單位就必須貫徹管道保護的理念，遵循安全、環(huán)保、節(jié)約用地和經(jīng)濟合理的原則。首先，為了從源頭上理順管道建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)的關(guān)系，避免因規(guī)劃不協(xié)調(diào)產(chǎn)生危害管道安全的隱患，《管道保護法》要求編制全國管道發(fā)展規(guī)劃和管道企業(yè)管道建設(shè)規(guī)劃。其次，為了防止和減輕自然災(zāi)害的影響，協(xié)調(diào)處理管道與其他建設(shè)項日的關(guān)系，規(guī)定管道建設(shè)選線應(yīng)當(dāng)避開自然災(zāi)害易發(fā)區(qū)域，并與建筑物、構(gòu)筑物以及其他基礎(chǔ)設(shè)施保持規(guī)定距離;管道建設(shè)項日應(yīng)當(dāng)依法進行環(huán)境影響評價。最后，對于管道的建設(shè)施工，《管道保護法》規(guī)定，管道企業(yè)必須依法選擇具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察、設(shè)計、施工、工程監(jiān)理單位進行管道建設(shè);管道的安全保護設(shè)施應(yīng)當(dāng)與管道主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投人使用;管道建成后按照有關(guān)規(guī)定竣工驗收合格，方可正式交付使用;管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)將竣工測量圖報有關(guān)部門備案。

三是管道運行中的保護制度。首先，為了進一步強化管道企業(yè)的責(zé)任，《管道保護法》規(guī)定，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全管道巡護制度，配備專門人員進行日常巡護;應(yīng)當(dāng)建立定期檢測維修制度，對安全風(fēng)險較大的區(qū)段和場所進行重點檢測;應(yīng)當(dāng)配備管道保護必需的人員和技術(shù)裝備，研發(fā)使用管道保護技術(shù)，保證必需的經(jīng)費投人;應(yīng)當(dāng)及時排除管道安全隱患，企業(yè)自身排除確有困難的應(yīng)當(dāng)報告有關(guān)部門，由政府或者政府部門組織協(xié)調(diào)排除安全隱患。

其次，《管道保護法》根據(jù)管道保護的技術(shù)要求，按照各類行為對管道安全和公共安全的危害程度規(guī)定了針對管道或者在管道設(shè)施附近禁止實施的行為。最后，關(guān)于應(yīng)急管理，《管道保護法》要求管道企業(yè)制定管道事故應(yīng)急頂案，配備搶險救援人員和設(shè)備定期進行應(yīng)急救援演練。發(fā)生管道事故時，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即啟動頂案，及時通報有關(guān)單位和居民，采取措施消除或減輕危害，并向有關(guān)部門報告。政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時啟動應(yīng)急頂案，組織進行事故的應(yīng)急處置與救援。

四是管道與其他工程相遇關(guān)系的處理制度。《管道保護法》規(guī)定處理相遇關(guān)系的原則是法律有明確規(guī)定的，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;法律沒有規(guī)定的，建設(shè)工程雙方應(yīng)當(dāng)相互協(xié)商;后開工的建設(shè)工程服從先開工或者已建成的建設(shè)工程;同時開工的建設(shè)工程，后批準(zhǔn)的建設(shè)工程服從先批準(zhǔn)的建設(shè)工程;建設(shè)工程各方應(yīng)當(dāng)為對方提供必要的便利。根據(jù)上述原則，《管道保護法》還針對一些具體的相遇情形，作了如何協(xié)商、補償?shù)囊?guī)定。

五是法律責(zé)任制度。為了加大違法行為處罰力度，保障法律實施，《管道保護法》還規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。對于管道企業(yè)違反相關(guān)義務(wù)的行為，由有關(guān)部門責(zé)令限期改正，逾期不改正的處以罰款，并對直接責(zé)任人員給予處分。對于其他單位和個人違反本法規(guī)定、危害管道安全的特定行為，視情況由主管部門責(zé)令改正，或者處以罰款。對于構(gòu)成犯罪的行為，依法追究刑事責(zé)任;尚未構(gòu)成犯罪但構(gòu)成違反治安管理的行為，依法給予治安管理處罰。對于政府及其有關(guān)部門違反本法規(guī)定、不履行相關(guān)職責(zé)的，由其上級機關(guān)責(zé)令改正，對直接責(zé)任人員給予處分

三、認真抓好《管道保護法》的宣傳貫徹工作

《管道保護法》頒布以來，各方面普遍反映，這部法律總結(jié)了實踐做法，借鑒了國外經(jīng)驗，反映了各方意見和建議，對管道建設(shè)、管理和保護所作的各項規(guī)定富有針對性和可操作性。好的制度來之不易，但更為關(guān)鍵的是，通過扎扎實實地宣傳貫徹工作，將紙面上的法條轉(zhuǎn)化為運行中的制度，將制度的生命力落實為現(xiàn)實的生產(chǎn)力。下一步，圍繞《管道保護法》的宣傳貫徹，應(yīng)當(dāng)著力抓好以下三方面的工作:

一是高度重視《管道保護法》的宣傳和學(xué)習(xí)。《管道保護法》具有莊嚴(yán)的法律權(quán)威，任何公民、法人或者其他組織都有責(zé)任認真學(xué)習(xí)、嚴(yán)格遵守。《管道保護法》賦予管道保護職責(zé)的政府機關(guān)及其工作人員，以及履行管道保護義務(wù)的管道企業(yè)及其工作人員要首先帶頭學(xué)習(xí)、貫徹這部法律，做到真學(xué)、真懂、真用，自覺履行職責(zé)義務(wù)，確保各項規(guī)定落實到位。有關(guān)政府部門和管道企業(yè)要積極謀劃、精心部署，面向全社會做好《管道保護法》的普法宣傳，有針對性地加大在管道沿線地區(qū)和相關(guān)單位的宣傳力度，對危害管道安全的違法犯罪活動形成有效威懾，努力營造有利于管道保護的社會氛圍。

二是善于依法辦事，依法加強管道保護工作。用好、用活、用足《管道保護法》規(guī)定的一系列重要制度，是解決好管道保護工作中突出問題的關(guān)鍵所在。管道企業(yè)要將管道的建設(shè)、運營和保護全方位納人法治軌道，依法行使權(quán)利、履行義務(wù)，做到權(quán)利清晰、責(zé)任到位、管理規(guī)范、保護有力。要不斷提高按照法律思維、運用法律手段解決現(xiàn)實問題的能力，綜合運用規(guī)劃、評審、協(xié)商、補償、法律責(zé)任等制度，依法妥善處理管道建設(shè)與其他建設(shè)項日之間的關(guān)系，及時化解管道安全隱患。要支持和推動政府有關(guān)部門切實加強協(xié)調(diào)和執(zhí)法工作，組織協(xié)調(diào)解決涉及管道保護的重大問題，依法嚴(yán)格追究危害管道安全行為的法律責(zé)任。

三是進一步做好管道保護方面的制度建設(shè)工作。《管道保護法》已經(jīng)出臺，但管道保護方面的制度建設(shè)工作不能一勞永逸、停滯不前。作為法律的規(guī)范，《管道保護法》的規(guī)定帶有原則性、框架性，在具體執(zhí)行過程中，還需要有關(guān)政府、政府部門和管道企業(yè)，根據(jù)《管道保護法》有關(guān)精神，結(jié)合實際情況，制定出貼近實際、切實管用的具體措施、辦法和規(guī)章制度。法律規(guī)定來自于實踐，也接受實踐的檢驗。伴隨著管道建設(shè)、運營和保護實踐的持續(xù)發(fā)展，《管道保護法》在貫徹實施過程中也會暴露出一些不足，其中的一些規(guī)定還需要在不斷總結(jié)正反兩方面實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，加以修改、補充和完善

總之，《管道保護法》的宣傳、貫徹和實施離不開各地方、各部門、管道企業(yè)、有關(guān)單位乃至全社會的密切配合。讓我們共同努力，以對國家能源安全和公共安全高度負責(zé)的態(tài)度，落實好《管道保護法》規(guī)定的各項職責(zé)和義務(wù)，把我國石油天然氣管道保護工作提高到一個新的水平。

(作者:國務(wù)院法制辦黨組成員，秘書行政司司長)

《管道保護》2011年第1期（總第1期）