違章占壓一直是影響輸油氣管線正常運行的安全隱患，國家先后頒布有關(guān)法規(guī)法律，明確管線安全保護的重要性及違章占壓的危害性。自2005年以來， 華北油田對所屬管線上方的違章占壓進行了清理和整改， 并建立了預(yù)防占壓的工作機制， 取得了一定的成效， 但如何做好違章占壓的預(yù)防和管理工作， 規(guī)避法律風(fēng)險， 需要進一步研究和探討。

一、輸油氣管道違章占壓的形成及危害

油田開發(fā)初期， 地廣人稀， 自然環(huán)境和工作條件惡劣， 基本建設(shè)條件受人為因素限制較少，油氣生產(chǎn)設(shè)施大部分在遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的野外。 但自上世紀(jì)八十年代， 隨著經(jīng)濟快速發(fā)展， 城鄉(xiāng)規(guī)劃擴大， 越來越多的油氣生產(chǎn)設(shè)施被納入城鎮(zhèn)規(guī)劃之內(nèi)， 輸油氣管道違章占壓問題日趨突出。 形成的管道占壓既有臨時性建筑， 也有經(jīng)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門批準(zhǔn)的長期性建筑； 既有私人的房產(chǎn)， 也有其它企事業(yè)單位的商場、 醫(yī)院和小廠小店等。 此外， 一些地方放炮開山、 挖沙取土， 使管道水土防護工程損壞嚴(yán)重， 公路、 電力、 通訊等部門新建、 改（擴） 建工程與管道交叉嚴(yán)重， 這些都成為管道安全運行的重大隱患， 需引起高度重視并加以解決。

分析其成因， 一是早期缺乏有關(guān)輸油氣管道安全保護的法律法規(guī)。 上世紀(jì)80年代前后，管道上方違章占壓的現(xiàn)象很普遍。 1989年國務(wù)院頒布了《石油天然氣管道保護條例》（以下簡稱《條例》）， 雖然在法律上予以明確和規(guī)定，但實施后存在著與現(xiàn)實管道保護不適應(yīng)的問題。 2001年， 重新修訂的《條例》 進一步強調(diào)了管道安全保護的重要性， 對違章占壓的危害也提出相應(yīng)的處罰條款， 但由于在管道中心線兩側(cè)各左右5米范圍內(nèi)的地域沒有永久征地，《條例》 與《土地管理法》 相比， 法律效力低， 無法有效制止管道違章占壓； 二是管道建設(shè)沒有依法納入地方城鄉(xiāng)規(guī)劃。 原先地處野外的油氣站、 場、 管線、 井， 隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市擴張， 城鄉(xiāng)規(guī)劃時沒有很好地調(diào)查建設(shè)用地及周圍的環(huán)境， 對管道用地缺乏必要保護， 造成占壓現(xiàn)象非常普遍； 三是由于歷史原因， 企業(yè)未及時向所在地方規(guī)劃部門報送所建管道的有關(guān)資料， 造成部分人員不清楚管道位置， 從而造成占壓。 還有企業(yè)管道巡檢監(jiān)督機制不健全、 管道設(shè)計階段過多考慮控制投資等因素。

違章占壓物的存在， 對公共安全和管道安全運行的危害相當(dāng)嚴(yán)重， 主要表現(xiàn)在： 一是占壓管線的建筑極易使地下管線沉降變形， 導(dǎo)致管線破裂、 油氣泄漏。 占壓建筑物產(chǎn)生的廢液直接滲入地下， 加速管道腐蝕， 甚至穿孔。 由于管道被占壓， 泄漏的天然氣不能及時排除，聚集到一定濃度時， 遇到明火就會爆炸； 二是利用占壓建筑為窩點， 進行盜油、 盜氣等違法犯罪活動。 近年來， 已發(fā)生過多起犯罪分子利用違章建筑做掩護， 直接在管道上打孔盜油；三是給管道管理和搶修帶來不便， 可能帶來嚴(yán)重的次生災(zāi)害。 原油管道損壞后可能造成凝管， 給搶修后的再次輸油造成很大困難， 嚴(yán)重的會導(dǎo)致油田和下游停產(chǎn)。

二、違章占壓物的危害及清理法律風(fēng)險分析

由于輸油氣管線輸送的介質(zhì)具有一定的特殊性——易燃易爆、 高污染、 有毒等， 管線通過的土地及周圍環(huán)境都有可能存在風(fēng)險。 所以在處理管線上方違章占壓物時就要認(rèn)真分析：

（一） 由于管線泄漏造成的傷亡事故和財產(chǎn)損失。 管線泄漏有兩種情況： 管線自然腐蝕造成穿孔和不法分子鉆孔盜油所致。 不法分子鉆孔盜油造成的損失應(yīng)由不法分子承擔(dān)， 但事實并不完全如此， 2003年1月25日在阿賽輸油管線上發(fā)生鉆孔盜油案件， 導(dǎo)致大量原油外泄，迫使該輸油管線停輸6小時48分， 造成直接經(jīng)濟損失155萬元， 同時也給草原環(huán)境造成嚴(yán)重污染。 雖然犯罪分子最終被繩之以法， 但實際經(jīng)濟賠償仍要油田企業(yè)承擔(dān)。 對于管線穿孔由自然腐蝕造成， 如果管線上方?jīng)]有占壓物， 事故責(zé)任非常明確， 由管道企業(yè)承擔(dān)。 而對于管線上方存在違章占壓物的， 責(zé)任就很難確定，按《石油天然氣管道保護法》 （以下簡稱《管道保護法》 ） 規(guī)定， 管線中心線左右5米范圍內(nèi)不允許修建任何建筑物， 企業(yè)不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任或承擔(dān)部分責(zé)任。 但按照《土地管理法》 占壓戶主仍有土地使用權(quán)， 戶主是受害者。 此時責(zé)任劃分在法律上也很難界定。

（二） 給管道管理搶修帶來不便和安全隱患， 前幾年， 在華北油田主要集輸管線上， 各類民房、 營業(yè)網(wǎng)點、 生產(chǎn)廠站、 果園、 蔬菜大棚、 深根林木、 養(yǎng)殖廠、 冷庫等等集中成片。問題最為嚴(yán)重的是肅寧縣王一聯(lián)至留一聯(lián)輸油管線， 該管線總長13.5公里， 其中永久性建筑物達200處之多， 占據(jù)了管線全長的2/5（該管線現(xiàn)已報廢） 。 如果一旦發(fā)生管線泄漏， 搶修工作很難進行， 大量原油外泄， 同時也給戶主帶來安全隱患和污染， 長時間的停輸導(dǎo)致管線凝管， 給管理和掃線帶來難度。 這部分的經(jīng)濟損失該由誰負(fù)責(zé)？ 目前情況下， 企業(yè)經(jīng)濟損失和戶主的經(jīng)濟損失基本上全部由油田承擔(dān)， 但這種現(xiàn)象是極不合理的。 油田企業(yè)怎樣依法處理此種事件， 這不但要依靠法律的問題， 而且還要得到地方政府的支持。

（三） 對于管線占壓物的清理補償。 目前有這樣一種情況， 油田以《管道保護法》 為依據(jù)， 堅持依法清理； 而地方按照《土地管理法》 ， 以油田沒有征地、 農(nóng)民仍有土地使用權(quán)為由， 對占壓清理不支持、 不作為， 給管線占壓物的清理工作帶來較大難度。 盡管《管道保護法》 第五條規(guī)定“省、 自治區(qū)、 直轄市人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級、 縣級人民政府指定的部門， 依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域的管道保護工作， 協(xié)調(diào)處理本行政區(qū)域管道保護的重大問題， 指導(dǎo)、 監(jiān)督有關(guān)單位履行管道保護義務(wù)， 依法查處危害管道安全的違法行為”， 但一些管道所在的縣級地方政府對管道保護比較消極， 沒有明確具體哪個部門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)， 即便是企業(yè)與地方聯(lián)合開展的普法活動， 地方政府也沒有真正參與進來，所以不少地方管道保護工作目前還未有實質(zhì)性的開展。由于沒有清理占壓的補償標(biāo)準(zhǔn)， 有的戶主漫天要價， 企業(yè)被迫改線， 增加了成本， 給今后的土地使用賠償問題帶來隱患和風(fēng)險。

（四 ） 對 于 違章 占 壓 的 預(yù) 防 。《管道保護法》 第二十六條明確規(guī)定“管道企業(yè)依法取得使用權(quán)的土地， 任何單位和個人不得侵占”， 但是該法僅能保護取得土地使用權(quán)的管道企業(yè)用地， 并不能真正保護未取得土地使用權(quán)的管道企業(yè)的權(quán)益。 目前華北油田所有運營管道在建設(shè)時均為臨時用地， 并沒有取得土地使用權(quán)， 且未與土地使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同。 土地使用權(quán)人若實施例如《管道保護法》 第三十條所禁止的行為， 并以《物權(quán)法》 或《土地管理法》 為依據(jù)， 管道企業(yè)的維權(quán)則比較被動。同時， 按照《管道保護法》 規(guī)定， 企業(yè)必須將管道建設(shè)規(guī)劃確定的管道建設(shè)選線方案報送擬建管道所在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核。 油田企業(yè)單井、集輸管道網(wǎng)狀分布， 而且工藝的改變時常使管道走向隨之變動， 因報送或?qū)徟�不及時， 都有可能給管線違章占壓的預(yù)防工作帶來困難。

三、對輸油氣管線違章占壓的思考及對策

根據(jù)以上分析， 對全面做好違章占壓預(yù)防和管線安全保護工作， 可以從以下兩個層面開展工作：

（一） 企業(yè)層面。 首先， 堅持從源頭做起， 加強新建、 改建、 擴建管道工程管理。 嚴(yán)格執(zhí)行安全“三同時”制度， 并按《管道保護法》 規(guī)定， 及時將管線規(guī)劃資料上報地方政府規(guī)劃部門。 工程竣工后， 及時將有關(guān)資料以正式文件報當(dāng)?shù)刂鞴懿块T，確保管道投產(chǎn)后符合國家法規(guī)要求， 避免新的違章占壓； 其次， 企業(yè)應(yīng)加強自身管理， 強化管線占壓管理責(zé)任落實。 從上到下都應(yīng)建立管線違章占壓物的管理制度， 明確違章占壓預(yù)防和清理的管理責(zé)任， 并將責(zé)任落實情況納入社會治安綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任考核中， 與業(yè)績兌現(xiàn)掛鉤考核；第三， 應(yīng)建立管線巡查制度， 強化管線占壓預(yù)防機制。 定期開展管線安全檢查， 明確巡線人員占壓預(yù)防職責(zé)， 做好巡檢記錄。 在巡檢過程中發(fā)現(xiàn)新增違章占壓堅決予以制止， 制止不了的， 及時報告當(dāng)?shù)卣�府�?第四， 應(yīng)加強與地方的協(xié)作和溝通， 接受地方主管部門的監(jiān)管。

（二） 政府層面。 一是按照《管道保護法》規(guī)定， 盡快明確地方主管管道保護工作的部門。 一旦發(fā)生危害管道安全的行為， 企業(yè)可以向地方主管部門匯報， 以便及時得到解決和處理； 二是地方規(guī)劃部門應(yīng)將輸油氣管線安全保護納入城鄉(xiāng)規(guī)劃， 合理避開管線通過區(qū)域， 或者在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)預(yù)留管線集中通道， 便于舊管線改造和新管線建設(shè)集中通過， 避免違章占壓的發(fā)生； 三是《管道保護法》 的宣傳， 由地方政府牽頭組織， 油田和管道企業(yè)積極配合， 宣傳效果會更加明顯。

（作者單位：華北油田公司油田保衛(wèi)部 渤海鉆探第二錄井公司技術(shù)服務(wù)中心）

《管道保護》2012年第 2 期（總第 3 期）