《石油大然氣管道保護(hù)法》(以下簡稱管道保護(hù)法)施行一年來，對(duì)管道企業(yè)依法履行職責(zé)，搞好管道安全運(yùn)營發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)也存在對(duì)這部重要法律把握不全面、貫徹不到位的現(xiàn)象。根據(jù)我們的實(shí)踐體會(huì)，有以下兒方面的的問題需要研究和探討。

(一)部分地方政府主管管道保護(hù)工作部門職能需盡快到位

管道保護(hù)法第五條規(guī)定:“省、自治區(qū)、直轄市人民政府能源主管部門和設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府指定的部門，依照本法規(guī)定主管本行政區(qū)域管道保護(hù)工作”。但在一些地方存在安監(jiān)局、經(jīng)信委等不同部門同時(shí)主管的情況，職能分工不明確，往往存在推諉扯皮的現(xiàn)象，同時(shí)由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一也造成了政令不暢通，無法實(shí)施有效管理。

又如:管道保護(hù)法第三十五條規(guī)定“進(jìn)行施工作業(yè)，施工單位應(yīng)當(dāng)向管道所在地縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門提出申請(qǐng)，縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門接到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)組織施工單位與管道企業(yè)協(xié)商確定施工作業(yè)方案，并簽訂安全防護(hù)協(xié)議;協(xié)商不成的，主管管道保護(hù)工作的部門應(yīng)當(dāng)組織進(jìn)行安全評(píng)審，做出是否批準(zhǔn)作業(yè)的決定。”今年，我們就遇到這樣的問題，施工單位由于對(duì)上述程序不清楚，沒有向當(dāng)?shù)卣�府提出穿跨越管道等施工作業(yè)申請(qǐng)，就擅自開工雖然后來在管道企業(yè)的強(qiáng)烈要求下，施工單位履行了有關(guān)手續(xù)，但又無政府主管部門出面組織相關(guān)單位部門協(xié)商確定施工作業(yè)方案。

(二)建筑施工圈圍管道的問題

管道保護(hù)法未對(duì)居民小區(qū)、廠房等建筑圈圍管道的情況進(jìn)行規(guī)范，致使在處理該類問題時(shí)管道企業(yè)處于被動(dòng)狀態(tài)。如廣漢市三水鎮(zhèn)某建設(shè)項(xiàng)日占地約55.3畝，將西南油田輸氣處管理的Φ711成德線圈圍200米在廠區(qū)。管道企業(yè)發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)日建設(shè)時(shí)，該廠已向政府繳納土地出讓費(fèi)用，并完成征地及周邊業(yè)主的賠償工作。經(jīng)與多方協(xié)商，地方政府表示該塊用地屬于災(zāi)后重建用地，無法另行選址調(diào)整，業(yè)主也同時(shí)表示無力支付改線費(fèi)用，通過地方安監(jiān)局多次協(xié)調(diào)，只能采取在廠區(qū)內(nèi)保證安全距離的控制措施。

日前，居民小區(qū)、廠房在規(guī)劃時(shí)，直接將管道劃人規(guī)劃紅線以內(nèi)的情況屢有發(fā)生。在協(xié)商處理時(shí)，土地使用權(quán)人表示將嚴(yán)格按照法律規(guī)定將建、構(gòu)筑物規(guī)劃在管道的安全距離以外，表面上看，所有距離都可滿足規(guī)范要求，但實(shí)際上管道始終處于地方建設(shè)用地范圍內(nèi)，致使管道安全監(jiān)控工作處于被動(dòng)。

(三)管道建設(shè)工程與其他工程相遇關(guān)系的問題

管道保護(hù)法第四十四條規(guī)定“后開工的建設(shè)工程服從先開工或已建成的建設(shè)工程”。該條文的規(guī)定不夠詳盡，在實(shí)際操作過程中易出現(xiàn)漏洞。如納一安線天然氣管道工程在怡樂支線江安段與宜一滬高速公路相交，高速公路的紅線批復(fù)時(shí)間早于管道紅線批復(fù)時(shí)間，但管道在江安段與高速路的相交處早于公路完工，且整個(gè)管道工程先于高速公路投產(chǎn)運(yùn)行。管道投運(yùn)后，高速路建設(shè)方在管道上方繼續(xù)施工，路基已形成。管道企業(yè)以管道先建為由要求高速路建設(shè)方對(duì)管道采取保護(hù)措施，而高速公路以紅線批復(fù)、施工征地在前為由不予整改，并要求管道企業(yè)拆除管道。

(四)管道保護(hù)的安全距離問題

管道保護(hù)法并未明確項(xiàng)日設(shè)計(jì)階段管道穿越工程中心線兩側(cè)的保護(hù)距離，只是在第三十二條規(guī)定，管線中心線兩側(cè)各500米范圍內(nèi)禁止拋錨、挖沙等等。該條款主要針對(duì)的是管道投運(yùn)后的保護(hù)，但是管道在前期設(shè)計(jì)階段，根據(jù)長輸管道設(shè)計(jì)規(guī)范并不需要這樣寬的保護(hù)距離，只需按相應(yīng)的穿越設(shè)計(jì)規(guī)范增加措施即可。如果前期階段按照這個(gè)保護(hù)距離設(shè)計(jì)，假如由于地方規(guī)劃給定路由無法避免穿越采沙或采石區(qū)，若根據(jù)管道保護(hù)法的該條規(guī)定，管道企業(yè)將賠償管線中心線兩側(cè)各500米范圍內(nèi)的采沙開采費(fèi)用，賠償費(fèi)用非常巨大，這可能導(dǎo)致項(xiàng)日無法實(shí)施。

(五)土地征用以及對(duì)土地所有者和土地使用權(quán)人限制使用進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}

鐵路有邊線，高速公路有控制線，均進(jìn)行了征地，而石油天然氣管線沒有征用土地。管道保護(hù)法在實(shí)施中遇到的土地補(bǔ)償問題主要是輸氣站場、閥室、放空區(qū)及管線征地范圍外安全間距內(nèi)土地的使用問題，按照相關(guān)規(guī)范要求在管道安全間距內(nèi)不能修建筑物、構(gòu)筑物，種植深根植物等，而土地所有者和使用權(quán)人與管道企業(yè)利益沖突明顯一是土地所有者和使用權(quán)人要求管道企業(yè)對(duì)管道沿線限制范圍辦理土地征用手續(xù)，但管道企業(yè)沒有也無法實(shí)施征地，只是在管道建設(shè)時(shí)期進(jìn)行補(bǔ)償和青苗賠償二是在管道沿線保護(hù)范圍內(nèi)對(duì)土地所有者和使用權(quán)人限制使用進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償土地的范圍和補(bǔ)償時(shí)間也沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際操作較難。管道保護(hù)法的某些規(guī)定在實(shí)施中與《規(guī)劃法》、《土地法》、《森林法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》存在沖突

有關(guān)建議

(一)建議省(直轄市)政府明確市(區(qū)、縣)政府管道保護(hù)主管部門，從地方規(guī)劃到管道保護(hù)日常協(xié)調(diào)處理由統(tǒng)一的部門主管，建立制度化、長效化的管道保護(hù)機(jī)制。

(二)管道工程與其他建設(shè)工程相遇關(guān)系的問題往往比較復(fù)雜，有些情況是立法時(shí)無法考慮到的。對(duì)于管道、公路、鐵路這類大型工程項(xiàng)日，因有些工程存在用地紅線劃定后遲遲不開工的情況。因此，建議國家有關(guān)部門針對(duì)實(shí)施過程中的具體問題進(jìn)行立法解釋，明確以具體的開工時(shí)間作為判斷“后建服從先建”的主要依據(jù)

(三)《管道保護(hù)法釋義》(P38)認(rèn)為“除站、場、閥室等地面設(shè)施確需永久性占用土地外，其他如管溝開挖理設(shè)用地、管道敷設(shè)作業(yè)帶、施工便道、設(shè)備堆放場、取棄土場用地等均采用臨時(shí)用地方式”，實(shí)際也是這樣在執(zhí)行，沒有明確管道沿線管道保護(hù)范圍內(nèi)的土地要征用，但管道企業(yè)在履行保護(hù)義務(wù)時(shí)要依法對(duì)土地所有者和使用權(quán)人有所限制，就涉及到如何補(bǔ)償?shù)膯栴}

管道保護(hù)法第十四條規(guī)定“管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償”，釋義(P39)認(rèn)為“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，全國各地的情況比較復(fù)雜，并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。建議有關(guān)部門對(duì)此研究，提出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土地所有者和土地使用權(quán)人限制使用進(jìn)行補(bǔ)償。

(四)管道企業(yè)應(yīng)依法向當(dāng)?shù)卣�府提交�?bào)告或備案

管道企業(yè)除了正常開展管道保護(hù)和日常維護(hù)，確保其處于良好狀態(tài)和安全運(yùn)營外，還要按照管道保護(hù)法的要求，認(rèn)真履行有關(guān)義務(wù)和責(zé)任。

一是將管道建設(shè)規(guī)劃確定的管道建設(shè)選線方案報(bào)送擬建管道所在地縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門審核。

二是自管道竣工驗(yàn)收合格之日起六十日內(nèi)，將竣工測(cè)量圖報(bào)管道所在地縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門備案。

三是對(duì)管道存在的外部安全隱患，管道企業(yè)自身排除確有困難的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門報(bào)告。

四是將管道事故應(yīng)急頂案，報(bào)管道所在地縣級(jí)人民政府主管管道保護(hù)工作的部門備案。

五是對(duì)停止運(yùn)行、封存、報(bào)廢的管道，采取必要的安全防護(hù)措施，并報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府主管管道保護(hù)工作的部門備案。

管道企業(yè)應(yīng)依法、按時(shí)、持續(xù)、有序地全面履行管道企業(yè)的法定義務(wù)，配合地方政府動(dòng)員全社會(huì)力量依法保護(hù)管道，為維護(hù)國家能源安全和公共安全、助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、共建和諧社會(huì)做出貢獻(xiàn)。