董澍

溫州市油氣辦公室

管道完整性管理是以預(yù)防為主的管理模式，通過(guò)對(duì)管道面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別和評(píng)價(jià)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)減緩措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理、可接受的范圍內(nèi)，使管道始終處于可控狀態(tài)，預(yù)防事故發(fā)生，實(shí)現(xiàn)管道安全、可靠運(yùn)行。《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》（GB32167-2015），規(guī)定了油氣輸送管道完整性管理的內(nèi)容、方法和要求，也為政府相關(guān)職能部門(mén)開(kāi)展行業(yè)監(jiān)管提供了重要依據(jù)。

1 油氣輸送管道完整性管理解析

完整性管理貫穿管道全生命周期，對(duì)設(shè)計(jì)、建設(shè)、投產(chǎn)、運(yùn)行和廢棄等各環(huán)節(jié)實(shí)施持續(xù)循環(huán)管理，分為六個(gè)階段。

（1）數(shù)據(jù)采集和整合階段：分為數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)移交和數(shù)據(jù)儲(chǔ)存和更新。由管道企業(yè)對(duì)照類(lèi)目對(duì)中心線(xiàn)、基礎(chǔ)地理、管道設(shè)施等數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，完成后向行業(yè)監(jiān)管部門(mén)移交、報(bào)備。監(jiān)管部門(mén)核實(shí)后將數(shù)據(jù)錄入信息庫(kù)，由專(zhuān)人維護(hù)管理。

（2）高后果區(qū)識(shí)別階段：輸油、輸氣管道高后果區(qū)管段識(shí)別分級(jí)表將其分為三級(jí)。Ⅰ級(jí)代表最小嚴(yán)重程度，Ⅲ級(jí)代表最大嚴(yán)重程度。再按管徑分為3類(lèi)，大于762 mm管徑類(lèi)，小于273 mm管徑類(lèi)，還有一類(lèi)介于兩者之間。對(duì)識(shí)別出的高后果區(qū)管道應(yīng)作為重點(diǎn)管段管理。

（3）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)階段：提倡結(jié)合評(píng)價(jià)目標(biāo)及數(shù)據(jù)完整度、經(jīng)濟(jì)投入等因素選擇適用的評(píng)價(jià)方法。風(fēng)險(xiǎn)矩陣法將風(fēng)險(xiǎn)分為低、中、較高和高4 個(gè)等級(jí)。見(jiàn)表 1。

表 1  風(fēng)險(xiǎn)矩陣法分級(jí)

依據(jù)國(guó)內(nèi)外管道泄漏頻率統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，首次給出了推薦的失效可接受標(biāo)準(zhǔn)，其中輸氣管道泄漏失效及事故可接受標(biāo)準(zhǔn)為0.4 次/103 km·年、輸油管道為2 次/103 km·年。

（4）完整性評(píng)價(jià)階段：新建管道應(yīng)在投用后3 年內(nèi)完成完整性評(píng)價(jià)，輸油管道高后果區(qū)完整性評(píng)價(jià)的最大時(shí)間間隔不超過(guò)8 年。可采用內(nèi)檢測(cè)、試壓評(píng)價(jià)、直接評(píng)價(jià)等評(píng)價(jià)方法。

（5）風(fēng)險(xiǎn)消減和維修維護(hù)階段：需要根據(jù)實(shí)際情況和管道地域特點(diǎn)，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)減緩措施，包括日常巡護(hù)管理、缺陷修復(fù)、腐蝕風(fēng)險(xiǎn)控制、第三方施工風(fēng)險(xiǎn)控制、自然與地質(zhì)災(zāi)害控制、應(yīng)急支持、降壓運(yùn)行等。

（6）效能評(píng)價(jià)階段：應(yīng)定期開(kāi)展效能評(píng)價(jià)，確定完整性管理的有效性，可采用管理審核、指標(biāo)評(píng)價(jià)和對(duì)標(biāo)等方法進(jìn)行。

2 油氣管道行業(yè)安全監(jiān)管體系

2.1  國(guó)家層面

國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)《油氣輸送管道保護(hù)和安全監(jiān)管職責(zé)分工》（ 2015年），明確了國(guó)務(wù)院油氣輸送管道保護(hù)部門(mén)和相關(guān)部門(mén)職責(zé)。

（1）發(fā)改（能源）部門(mén)依法主管本行政區(qū)域的管道保護(hù)工作，協(xié)調(diào)處理本行政區(qū)域管道保護(hù)的重大問(wèn)題；指導(dǎo)督促油氣輸送管道企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，加強(qiáng)日常安全管理，保障管道安全運(yùn)行。

（2）公安機(jī)關(guān)依法查處打孔盜油等破壞油氣輸送管道的違法犯罪行為，維護(hù)良好的管道保護(hù)治安秩序。

（3）安監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)組織油氣輸送管道建設(shè)項(xiàng)目安全審查工作；依法組織油氣輸送管道特別重大生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理和辦理結(jié)案工作，監(jiān)督事故查處和責(zé)任追究落實(shí)情況。

（4）質(zhì)監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)油氣輸送管道行業(yè)的特種設(shè)備安全監(jiān)督管理；依法組織實(shí)施油氣輸送管道等特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督和安全監(jiān)察。

2.2  地方層面

以浙江省為例，根據(jù)《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)油氣輸送管道安全監(jiān)管工作的通知》要求，發(fā)改（能源）、公安部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)石油、天然氣長(zhǎng)輸管道的安全保護(hù)工作，依法查處危害管道安全的各類(lèi)違法行為，牽頭組織開(kāi)展油氣輸送管道安全專(zhuān)項(xiàng)檢查。督促企業(yè)制訂油氣輸送管道安全隱患整改方案，組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)和企業(yè)加快安全隱患整改。規(guī)定發(fā)改（能源）主管部門(mén)依照職責(zé)，負(fù)責(zé)管道建設(shè)和保護(hù)的監(jiān)督管理工作，以及危害管道安全違法行為的查處，指導(dǎo)、監(jiān)督管道企業(yè)履行管道保護(hù)義務(wù)。公安機(jī)關(guān)依照職責(zé)，負(fù)責(zé)管道保護(hù)的相關(guān)監(jiān)督管理工作，以及危害管道安全違法行為的查處。安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、城鄉(xiāng)規(guī)劃等等部門(mén)按照職責(zé)共同做好管道建設(shè)和保護(hù)的相關(guān)監(jiān)管工作。

3 當(dāng)前監(jiān)管體系存在的不足

3.1  多頭管理

根據(jù)國(guó)家法規(guī)和浙江省條例，從國(guó)家到省里到地方，眾多部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)都負(fù)有管道安全保護(hù)相關(guān)職責(zé), 但各方的具體職責(zé)范圍并沒(méi)有明確,存在交叉重疊、邊界不清和空檔盲區(qū)等問(wèn)題。

3.2  行業(yè)監(jiān)管專(zhuān)業(yè)化程度低

（1）規(guī)劃選線(xiàn)階段，選線(xiàn)方案要經(jīng)規(guī)劃主管部門(mén)審核，管道沿線(xiàn)往往有眾多建筑物、鐵路、公路、港口航道、市政設(shè)施、水利設(shè)施、軍事設(shè)施等等，要通過(guò)地質(zhì)復(fù)雜、人口密集、水源保護(hù)等特殊地段，規(guī)劃部門(mén)審核時(shí)不僅要熟悉管道設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范，而且要與其他相關(guān)規(guī)劃銜接，同時(shí)要掌握路由周邊現(xiàn)狀情況。選線(xiàn)方案是否科學(xué)合理對(duì)于管道的建設(shè)運(yùn)行安全非常重要，但目前各級(jí)規(guī)劃部門(mén)在專(zhuān)業(yè)性方面存在不足，給后續(xù)建設(shè)運(yùn)行埋下安全隱患。

（2）設(shè)計(jì)階段。國(guó)務(wù)院安委會(huì)《油氣輸送管道保護(hù)和安全監(jiān)管職責(zé)分工》規(guī)定：安監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)組織油氣輸送管道建設(shè)項(xiàng)目安全審查工作，所指安全審查是指項(xiàng)目安全條件、安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查。國(guó)家安全監(jiān)管總局《關(guān)于調(diào)整油氣管道安全監(jiān)管職責(zé)的通知》，要求將油氣管道安全監(jiān)管調(diào)整納入危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管范疇，負(fù)責(zé)安全設(shè)施設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收工作。但在執(zhí)行過(guò)程中，安監(jiān)部門(mén)對(duì)于油氣管道項(xiàng)目的安全設(shè)施審查職責(zé)并不都能落實(shí)到位。安全設(shè)施設(shè)計(jì)是執(zhí)行“三同時(shí)”制度的重要部分，其審查深度和部門(mén)專(zhuān)業(yè)化程度尤為重要。

（3）建設(shè)階段。建設(shè)主管部門(mén)按規(guī)定在作出管道施工許可前要進(jìn)行技術(shù)審查，并依法對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量實(shí)施監(jiān)管。但目前建設(shè)主管部門(mén)一般只對(duì)管道設(shè)施的房建工程實(shí)施監(jiān)管，對(duì)管道本身建設(shè)期的質(zhì)量監(jiān)管并沒(méi)有明確主管部門(mén)。目前主要依靠施工單位和監(jiān)理單位自身管理，工程質(zhì)量行業(yè)監(jiān)管缺位。

（4）運(yùn)行階段。包括日常管理、隱患排查治理和事故應(yīng)急處理等安全監(jiān)管。按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全”原則，發(fā)改（能源）、公安、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)都負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)。但具體分工對(duì)各級(jí)發(fā)改（能源）、公安、安監(jiān)部門(mén)的職責(zé)不清晰，往往采取聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合檢查形式，導(dǎo)致事中責(zé)任不清，事后相互推諉。比如地方政府事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，有設(shè)在政府應(yīng)急辦的，也有設(shè)在安監(jiān)部門(mén)、公安部門(mén)或者發(fā)改部門(mén)等等，出現(xiàn)這種情況與油氣管道監(jiān)管體系現(xiàn)狀有直接關(guān)系。

4 管道完整性管理在行業(yè)監(jiān)管中的運(yùn)用

油氣管道“全生命周期”管理要逐步形成行業(yè)監(jiān)管部門(mén)分工明確、權(quán)責(zé)明晰、政企公眾溝通協(xié)調(diào)的管理體制和機(jī)制。

4.1  規(guī)劃（設(shè)計(jì)）階段

管道企業(yè)的數(shù)據(jù)采集與整合工作應(yīng)從規(guī)劃設(shè)計(jì)期開(kāi)始，管道測(cè)繪同時(shí)采集地理數(shù)據(jù)及管道周邊人口、設(shè)施情況。開(kāi)展高后果區(qū)識(shí)別，優(yōu)化路由選擇，盡可能避開(kāi)高后果區(qū)。規(guī)劃部門(mén)要做好管道規(guī)劃選址論證工作，經(jīng)審核納入所在地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃。安監(jiān)部門(mén)要負(fù)責(zé)安全設(shè)施審查，并將油氣管道納入危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理范疇。各級(jí)政府和發(fā)改（能源）部門(mén)要做好公眾溝通，必要時(shí)進(jìn)行管道項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。

4.2  建設(shè)階段

管道建設(shè)前應(yīng)辦理施工許可證，建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)對(duì)施工圖進(jìn)行審查。建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)制定油氣管道工程建設(shè)實(shí)施階段強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)“建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例”實(shí)施監(jiān)管。管道建設(shè)過(guò)程中因無(wú)法避繞高后果區(qū)時(shí)或特殊區(qū)域時(shí)，管道企業(yè)應(yīng)提出防護(hù)方案或改線(xiàn)方案, 發(fā)改（能源）部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)管道防護(hù)方案或改線(xiàn)方案進(jìn)行行政許可，對(duì)投運(yùn)前管道開(kāi)展保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收。管道建成后管道企業(yè)將竣工測(cè)量圖、應(yīng)急預(yù)案向監(jiān)管部門(mén)報(bào)備，同時(shí)，應(yīng)制定管道巡護(hù)方案，選擇人工或飛行器巡護(hù)等。

4.3 運(yùn)行階段

安監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)油氣輸送管道地理信息管理系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，建立統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)高后果區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)識(shí)別。質(zhì)監(jiān)部門(mén)組織實(shí)施管道特種設(shè)備質(zhì)量監(jiān)督和安全監(jiān)察，監(jiān)督檢查油氣輸送管道檢驗(yàn)檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，督促管道企業(yè)按完整性管理規(guī)定的時(shí)間間隔和評(píng)價(jià)方法開(kāi)展完整性評(píng)價(jià)。發(fā)改（能源）部門(mén)和公安部門(mén)依照職責(zé)分工開(kāi)展管道安全日常監(jiān)管，依法排查、處置危害管道安全的外部隱患和違法行為，但對(duì)發(fā)改（能源）部門(mén)和公安部門(mén)的職責(zé)邊界需進(jìn)一步界定。針對(duì)第三方施工頻繁造成管道破壞的問(wèn)題，建立統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)，在管道周邊開(kāi)挖作業(yè)之前，撥打統(tǒng)一呼叫電話(huà)，由專(zhuān)業(yè)人員到現(xiàn)場(chǎng)標(biāo)識(shí)管道的走向和埋深，防止管道被挖掘作業(yè)損壞。影響管道安全的第三方施工作業(yè)，建設(shè)單位應(yīng)編制評(píng)估報(bào)告，報(bào)發(fā)改（能源）部門(mén)審查批準(zhǔn)。

4.4 應(yīng)急處置階段

在遇到可能危害管道安全的行為時(shí)，特別是第三方危險(xiǎn)施工，應(yīng)依托公安機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮其接警、出警優(yōu)勢(shì)，處置效率更高、效果更好。對(duì)可能引發(fā)事故的氣象及衍生災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、恐怖襲擊等進(jìn)行監(jiān)控分析，應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，采取停油停氣、降壓運(yùn)行等措施。管道泄漏后發(fā)生的火災(zāi)、爆炸事故是安全防范重點(diǎn)，管道企業(yè)和公安消防部門(mén)是處置基礎(chǔ)力量。同時(shí)，環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展環(huán)境應(yīng)急監(jiān)測(cè)，對(duì)造成的環(huán)境影響和危害提出緊急處置措施。 

作者：董澍，高級(jí)工程師，溫州市油氣辦公室主任。

《管道保護(hù)》2017年第6期（總第37期）