吳炳成

浙江省能源局調(diào)研員

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，石油天然氣的需求量急劇上升，管道安全已成了事關(guān)我國能源保障、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和廣大人民群眾正常生產(chǎn)生活的重大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和民生問題。2010年10月1日，管道保護(hù)法的正式頒布實(shí)施，對維護(hù)國家能源輸送安全和公共安全，保障民生，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但由于我國各地發(fā)展模式、區(qū)域特點(diǎn)、資源條件不一，油氣管道的管廊資源、外部環(huán)境和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置也不盡相同，加之管道保護(hù)法注重宏觀性、普遍性，規(guī)定的法定職責(zé)、法律責(zé)任、執(zhí)法主體、執(zhí)法程序和手段等較為原則，缺乏操作性，因而影響了法律的約束力和執(zhí)行力。

2014年7月31日，我省第十二屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議審核通過了《浙江省石油天然氣管道建設(shè)和保護(hù)條例》，較好地解決了當(dāng)前我省管道保護(hù)行政執(zhí)法中的法律盲點(diǎn)和困難問題。本文結(jié)合地方立法體會(huì)，就管道保護(hù)法行政執(zhí)法中遇到的困難和問題作些探究，并提出相關(guān)建議。

一、我國管道保護(hù)行政執(zhí)法中亟待研究解決的問題

（一）執(zhí)法主體亟待明確。管道保護(hù)法雖明確了省、自治區(qū)、直轄市能源主管部門為管道保護(hù)主管部門，但不少省份由于能源管道職能散落多個(gè)部門，從未明確某個(gè)部門為省級(jí)能源主管部門，因而很難依法確定省級(jí)管道保護(hù)主管部門；管道保護(hù)法對設(shè)區(qū)市、縣級(jí)管道保護(hù)主管部門的確定未作出硬性規(guī)定，致使市、縣兩級(jí)人民政府指定的管道保護(hù)主管部門有發(fā)改、公安、住建、城管、經(jīng)貿(mào)、工信等多個(gè)部門，不僅體制不順、執(zhí)法主體上下不對稱，而且信息溝通、工作協(xié)調(diào)不暢，給依法整治安全隱患、行政復(fù)議等工作帶來諸多困難和不便。建立責(zé)任清晰、高效統(tǒng)一的執(zhí)法主體迫在眉睫。

（二）執(zhí)法程序手段亟待明確。一是執(zhí)法程序有待明確。管道保護(hù)法規(guī)定了2項(xiàng)行政許可、4項(xiàng)行政備案和多項(xiàng)法律責(zé)任，但與之相配套的監(jiān)督檢查、行政許可、受案立案、詢問訊問、調(diào)查取證、行政處罰等程序、法律文書等未作統(tǒng)一規(guī)定，在具體執(zhí)法中很難有效實(shí)施。二是執(zhí)法手段有待明確。如管道保護(hù)主管部門在行政執(zhí)法中可采取哪些措施，行政強(qiáng)制如何實(shí)施等，亟待進(jìn)一步明確。三是執(zhí)法力量薄弱。目前全國多數(shù)擔(dān)任管道保護(hù)主管部門的發(fā)展改革（能源）部門，既無專門執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍、執(zhí)法人員，又無專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和專門裝備，很難勝任日益繁重、復(fù)雜的管道保護(hù)監(jiān)管任務(wù)。

（三）基層管道保護(hù)的法定職責(zé)責(zé)任亟待明確。管道保護(hù)法替代原管道保護(hù)條例后，其責(zé)任主體、執(zhí)法主體均發(fā)生了變化，前者較后者雖在政府、部門和管道企業(yè)的職責(zé)、責(zé)任上作了進(jìn)一步明確，但對管道沿線最直接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織的管道保護(hù)職責(zé)、責(zé)任未作具體規(guī)定，使管道保護(hù)職責(zé)、責(zé)任難以分解落實(shí)到部門，落實(shí)到基層。

（四）應(yīng)急救援機(jī)制亟待建立。我國東西差距較大，東南沿海地區(qū)由于人多地少、管廊資源稀缺，管道沿線重要建筑、設(shè)施、場所較多，一旦發(fā)生險(xiǎn)情，容易危及周邊，引發(fā)次生災(zāi)害，管道保護(hù)法僅規(guī)定了管道企業(yè)的應(yīng)急救援責(zé)任，亟待建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)應(yīng)急響應(yīng)和救援機(jī)制。

二、加強(qiáng)管道保護(hù)行政執(zhí)法工作的對策

（一）對管道保護(hù)有關(guān)事項(xiàng)作出明確規(guī)定。針對當(dāng)前管道保護(hù)行政執(zhí)法工作中存在的突出問題，建議國家有關(guān)部門提請國務(wù)院抓緊下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)石油天然氣管道安全保護(hù)工作的通知，對全國管道保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和管道事故應(yīng)急救援工作作出具體規(guī)定。這是當(dāng)前解決管道保護(hù)行政執(zhí)法工作困難和問題的當(dāng)務(wù)之急。

（二）出臺(tái)石油天然氣管道保護(hù)監(jiān)督檢查規(guī)定。建議國家能源局盡快研究制定石油天然氣管道保護(hù)監(jiān)督檢查規(guī)定，并以國家發(fā)改委或國家能源局令頒發(fā)實(shí)施，明確各級(jí)管道保護(hù)主管部門的行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰的程序和權(quán)限、手段等，統(tǒng)一全國管道保護(hù)法律文書，以切實(shí)構(gòu)建全國統(tǒng)一、規(guī)范、有序的執(zhí)法體系。

（三）加快推進(jìn)管道保護(hù)法修訂進(jìn)程。建議全國人大法制工作委員會(huì)、國務(wù)院法制辦和國家有關(guān)部門及早開展管道保護(hù)法修訂立法調(diào)研，以矛盾、問題為導(dǎo)向， 及時(shí)修改相關(guān)法律條文，及早將管道保護(hù)法修訂列入一類立法計(jì)劃，切實(shí)用法律來解決管道保護(hù)工作存在的突出問題。

（四）制定各省市區(qū)實(shí)施管道保護(hù)法辦法或管道保護(hù)條例。由各省市區(qū)結(jié)合實(shí)際制定出臺(tái)實(shí)施管道保護(hù)法辦法或管道保護(hù)條例，重點(diǎn)解決四個(gè)方面問題：一是完善縣級(jí)以上人民政府管道保護(hù)職責(zé)。增加建立健全管道保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，考核下一級(jí)人民政府完成年度管道保護(hù)目標(biāo)責(zé)任情況，檢查本級(jí)人民政府相關(guān)部門履行管道保護(hù)職責(zé)情況，組織開展管道安全檢查和宣傳教育， 將管道執(zhí)法監(jiān)督經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算等內(nèi)容。二是明確省、市、縣三級(jí)管道保護(hù)主管部門，并進(jìn)一步明確職責(zé)和責(zé)任。三是規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）和村級(jí)組織管道保護(hù)職責(zé)和責(zé)任。如加強(qiáng)本區(qū)域管道保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)， 組織開展管道安全檢查，督促檢查相關(guān)單位落實(shí)管道保護(hù)職責(zé)，組織排除管道重大外部安全隱患等，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）的相應(yīng)法律責(zé)任。四是建立政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)、指揮的管道安全應(yīng)急救援機(jī)制。

（五）多策并舉，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。一是理順關(guān)系，規(guī)范執(zhí)法體系。按照“設(shè)置合理、業(yè)務(wù)歸口、上下對應(yīng)”的原則，統(tǒng)一全國管道保護(hù)主管部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，并在市、縣（市、旗、區(qū)）兩級(jí)管道保護(hù)主管部門內(nèi)設(shè)立管道保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)人員和裝備， 盡快解決管道保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)組織不健全、主體上下不對稱、人員裝備匱乏等問題。二是加強(qiáng)培訓(xùn)，實(shí)行持證上崗。目前，不少省份的能源主管部門尚未開展管道保護(hù)執(zhí)法工作，部分已開展管道保護(hù)執(zhí)法工作的省份，其執(zhí)法人員多數(shù)未經(jīng)培訓(xùn)，專業(yè)知識(shí)匱乏，亟待采取多層次的培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，在條件成熟時(shí)，建議全國推行管道保護(hù)法執(zhí)法崗位資格證制度，實(shí)行持證上崗。三是整合有生力量，實(shí)行群防群治。隨著我國輸油氣管道不斷增多，管道企業(yè)的巡線員隊(duì)伍也日益壯大，但由于相同路由的管道其業(yè)主不盡相同，各路巡線員的巡線工作在同一區(qū)域內(nèi)相互交叉，造成重復(fù)和浪費(fèi)。對此，沿線政府管道保護(hù)主管部門應(yīng)有效整合巡線力量，建立省、市、縣三級(jí)管道保護(hù)巡線聯(lián)防組織，并統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服飾、統(tǒng)一裝備，充分發(fā)揮管道巡線人員在區(qū)域內(nèi)的綜合巡線作用。

（六）建立管道保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任過錯(cuò)追究制度，提高執(zhí)法質(zhì)量。一是建立執(zhí)法監(jiān)督制度，及時(shí)聘請監(jiān)督部門和群眾代表作為管道保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督員，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，確保執(zhí)法工作在陽光下運(yùn)行。二是建立執(zhí)法檢查和考核制度。在各級(jí)管道保護(hù)主管部門內(nèi)設(shè)立法制機(jī)構(gòu)或人員，把好執(zhí)法質(zhì)量關(guān)，并定期組織執(zhí)法檢查和考核，及時(shí)糾正執(zhí)法中的過錯(cuò)和問題。三是建立執(zhí)法責(zé)任過錯(cuò)追究制度。建議國家層面在完善相關(guān)法律法規(guī)的前提下，出臺(tái)石油天然氣管道保護(hù)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究辦法，以規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法效率，促進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)。

《管道保護(hù)》2015年第5期總（24）