遼寧省發(fā)展改革委能源處

遼寧省境內(nèi)油氣長(zhǎng)輸管道74條，總里程7000公里。其中，原油、成品油管道45條，總里程4200公里；天然氣管道29條，總里程2800公里。2014年，經(jīng)認(rèn)真排查匯總，全省共有油氣輸送長(zhǎng)輸管道隱患2493處。

2014年以來(lái)，我省集中開(kāi)展隱患整治工作，取得了階段性成果。截至2015年6月底，全省長(zhǎng)輸油氣管線完成隱患整治1580處，剩余隱患913處，整治率63.4%。剩余的913處隱患，重大隱患429處，較大隱患196處。經(jīng)過(guò)一年多的管道隱患整治工作，對(duì)管道保護(hù)工作有了初步認(rèn)識(shí)，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)管道保護(hù)和隱患整治過(guò)程中利益沖突嚴(yán)重，矛盾調(diào)解機(jī)制不健全，需要在以后的工作中研究解決，以保障管道保護(hù)工作順利開(kāi)展。

一、油氣管道保護(hù)中的利益沖突

近年來(lái)，因油氣管道泄漏、爆炸引發(fā)多起事故，凸顯出我國(guó)油氣管道的運(yùn)行管理形勢(shì)嚴(yán)峻，需要引起高度重視，在具體管道保護(hù)和隱患整治過(guò)程中，各方利益沖突嚴(yán)重。

（一）管道保護(hù)方與占?jí)悍酱嬖跊_突

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，大量以前遠(yuǎn)離城區(qū)、廠區(qū)、居住區(qū)的油氣管道逐漸被各種建筑物包圍、占?jí)海�管道的建設(shè)和城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)矛盾日漸突出。2014 年，我省排查出油氣管道2493處，其中占?jí)焊哌_(dá)1100多處，嚴(yán)重影響管道運(yùn)行安全的同時(shí)，管道上方的人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全也受到嚴(yán)重威脅。管道安全隱患成因復(fù)雜，責(zé)任確認(rèn)困難。管道上方的建筑物或設(shè)施的形成并成為隱患有其復(fù)雜的歷史原因，有的隱患是在管道保護(hù)法頒布前形成，法律出臺(tái)時(shí)間與隱患形成時(shí)間相差太久，不易確定法律責(zé)任；有的隱患是在管道建設(shè)后，由于企業(yè)未能及時(shí)在地方備案，當(dāng)?shù)仄笫聵I(yè)單位和居民不知情，加之油氣企業(yè)未能及時(shí)制止等原因造成；有的隱患是在城市發(fā)展中新建開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)包圍管道形成；有的隱患是企業(yè)后建管道時(shí)安全距離不足形成。由于隱患成因相當(dāng)復(fù)雜，造成一方面責(zé)任認(rèn)定時(shí)間和過(guò)程長(zhǎng)，不能簡(jiǎn)單地將責(zé)任歸結(jié)到地方或者油氣企業(yè)，責(zé)任確認(rèn)困難；另一方面有些已經(jīng)存在十幾年、幾十年的工廠和民宅，手續(xù)健全，隱患清除困難。（二）管道保護(hù)法規(guī)與有關(guān)技術(shù)規(guī)范存在沖突

管道保護(hù)法規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)和附屬設(shè)施周邊修建建（構(gòu)）筑物應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求規(guī)定。從法律層面看，《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》雖然規(guī)定了管道與城鎮(zhèn)居民點(diǎn)或重要公共建筑的距離不應(yīng)小于5米，與機(jī)場(chǎng)、碼頭、大型水庫(kù)等不宜小于20米等，管道保護(hù)法卻要求管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植灌木等深根植物、禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產(chǎn)養(yǎng)殖等建（構(gòu)）筑物，管道保護(hù)法與《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》要求程度不同，而《輸油管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定的大部分內(nèi)容不是強(qiáng)制條文，存在具體操作難的問(wèn)題。

（三）管道保護(hù)與土地使用權(quán)存在沖突

管道保護(hù)法規(guī)定管道中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植灌木等深根植物，禁止采石、挖掘等作業(yè)、禁止修建溫室大棚、生產(chǎn)養(yǎng)殖等建（構(gòu)）筑物。由于管道是條帶狀，大部分呈穿越情況，大大破壞了土地的完整性，嚴(yán)重影響城鎮(zhèn)規(guī)劃，降低了土地的利用率， 降低了土地價(jià)值；同時(shí)，在征地方面，管道企業(yè)只采取臨時(shí)征地方式對(duì)占地進(jìn)行補(bǔ)償，只獲得“管道地下通行權(quán)”，沒(méi)有管道上方的土地使用權(quán)，管道保護(hù)法中的有關(guān)規(guī)定極大的限制了土地使用權(quán)所有人對(duì)該部分土地的合理使用，導(dǎo)致保護(hù)與土地使用權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)沖突。

（四）管道規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃存在沖突

管道保護(hù)法規(guī)定，“納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的管道建設(shè)用地，不得擅自改變用途”，法律規(guī)定得很好，可是國(guó)家、各省至今未出臺(tái)管道建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，致使管道建設(shè)項(xiàng)目與管道所在地的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)生嚴(yán)重脫節(jié)。同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅猛，地方政府頻頻更改土地規(guī)劃，有些管道勢(shì)必影響城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，有些規(guī)劃甚至需要管道進(jìn)行改線、搬遷，相互增加成本。

二、加快完善矛盾調(diào)解機(jī)制

（一）提高認(rèn)識(shí)

油氣管道安全事關(guān)國(guó)家能源戰(zhàn)略安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，必須做到深查地下油氣管網(wǎng)這樣的隱蔽致災(zāi)隱患，加大隱患整改治理力度，建立安全生產(chǎn)檢查工作責(zé)任制，實(shí)行誰(shuí)檢查、誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)，做到不打折扣、不留死角、不走過(guò)場(chǎng)。同時(shí)，抓緊推動(dòng)解決體制機(jī)制等方面的問(wèn)題，明確責(zé)任，落實(shí)責(zé)任，確保油氣管道安全運(yùn)行。

（二）明確各方責(zé)任

地方政府中的管道保護(hù)主管部門(mén)必須按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的工作要求，全面落實(shí)政府牽頭、上下聯(lián)動(dòng)、部門(mén)協(xié)作、齊抓共管的工作責(zé)任體系。加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，熟悉、了解油氣管道保護(hù)基本常識(shí)，具備對(duì)企業(yè)和管道設(shè)施監(jiān)督檢查的能力和水平，充分發(fā)揮管道保護(hù)法賦予的行政處罰、備案權(quán)力和義務(wù)。在管道改線整治隱患方面，地方政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)妥善做好地方拆遷與管道改線路由問(wèn)題，制定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果組織好拆遷工作。從公共安全層面，地方政府應(yīng)承擔(dān)更多的安全防治責(zé)任，對(duì)不合理、不合法的規(guī)劃建設(shè)、違規(guī)侵占、惡意破壞、偷盜等行為要有效遏制并嚴(yán)厲打擊，切實(shí)維護(hù)公共安全，依職權(quán)保障油氣管道正常生產(chǎn)秩序。公安、安監(jiān)、住建、國(guó)土資源等各有關(guān)部門(mén)各司其責(zé)，密切合作，加快推動(dòng)隱患整治。管道企業(yè)要進(jìn)一步落實(shí)主體責(zé)任，嚴(yán)格遵守管道保護(hù)法和有關(guān)規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)，構(gòu)建配套的規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)章制度與《管道法》的對(duì)接。完善管道設(shè)施標(biāo)識(shí)，完善各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，定期組織開(kāi)展培訓(xùn)、演習(xí)和演練，提高應(yīng)急處理突發(fā)事件的能力和水平。加強(qiáng)城鎮(zhèn)區(qū)域線路巡查，及時(shí)制止破壞損害油氣輸送管道及附屬設(shè)施、危及管道安全運(yùn)行的各類(lèi)非法違法行為。

（三）規(guī)范管道管理

對(duì)于新建的管道項(xiàng)目，管道企業(yè)要及時(shí)向當(dāng)?shù)卣�府�?bào)告?zhèn)浒福�地方政府將管道新建�?xiàng)目納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，理順城鄉(xiāng)建設(shè)與管道建設(shè)的關(guān)系。同時(shí)，對(duì)違法規(guī)劃，擅自修改路由的行為進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法， 堅(jiān)決遏制不按照規(guī)劃修建管道。對(duì)已經(jīng)存在的管道，無(wú)論何種原因造成的占?jí)旱入[患，地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)，協(xié)商企業(yè)籌措清除隱患大部分資金，政府及有關(guān)責(zé)任方拿出小部分資金，及時(shí)清除危及管道安全的各種因素，確保管道運(yùn)行安全。

（四）妥善處理既有管道隱患

一是應(yīng)當(dāng)成立隱患整治協(xié)調(diào)機(jī)制，遼寧的管道隱患95%以上在中石油企業(yè)，所以根據(jù)實(shí)際情況，省政府與中石油集團(tuán)成立了雙方領(lǐng)導(dǎo)共同任組長(zhǎng)的協(xié)調(diào)機(jī)制， 定期會(huì)商，一批難點(diǎn)問(wèn)題迎刃而解，推動(dòng)遼寧隱患整治工作快速開(kāi)展。二是建立油氣輸送管道隱患整治引導(dǎo)基金，在一些重大隱患整治過(guò)程中，使用引導(dǎo)基金，帶動(dòng)隱患整治積極性，保障隱患整治資金需求。三是對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)管道區(qū)段加強(qiáng)督查。在管道改線、占?jí)航ㄖ�物拆遷、重點(diǎn)隱患的整治工作中，加大協(xié)調(diào)力度，督促落實(shí)，推動(dòng)隱患整治。對(duì)于隱患整治進(jìn)度落后、措施不力的進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。對(duì)重大問(wèn)題和重大隱患視而不見(jiàn)、放任不管、互相推諉導(dǎo)致問(wèn)題得不到及時(shí)解決、隱患得不到及時(shí)整治、造成嚴(yán)重后果的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)人員的責(zé)任。四是常態(tài)開(kāi)展“打非治違”工作。“打非治違”工作應(yīng)該常態(tài)化，堅(jiān)持依法治理、源頭治理和綜合治理，從嚴(yán)從重打擊先清后占、盲目施工、打孔盜油等破壞損害油氣輸送管道及其附屬設(shè)施、危及管道安全運(yùn)行的亂建亂挖亂鉆非法違法行為，確保油氣輸送管道安全平穩(wěn)運(yùn)行。五是建立政府、企業(yè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。制定并完善各級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案和企業(yè)應(yīng)急預(yù)案，實(shí)現(xiàn)有效銜接，組織開(kāi)展有針對(duì)性的應(yīng)急演練并加強(qiáng)分析總結(jié)、評(píng)估和再完善，強(qiáng)化政府、企業(yè)之間的應(yīng)急快速響應(yīng)和協(xié)同聯(lián)動(dòng)，完善重大險(xiǎn)情通報(bào)和事故應(yīng)急處置協(xié)調(diào)指揮機(jī)制。六是推進(jìn)油氣輸送管道安全保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)。根據(jù)管道保護(hù)法、《危險(xiǎn)化學(xué)品輸送管道安全管理規(guī)定》等有關(guān)法律法規(guī)及文件規(guī)定，完善全省管道保護(hù)工作責(zé)任體系，健全責(zé)任機(jī)制，建立全省油氣輸送管道保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

三、管道保護(hù)工作建議

（一）建議修訂管道保護(hù)法

根據(jù)實(shí)踐，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法律條文，提高針對(duì)性和操作性。同時(shí)，加快制定管道保護(hù)相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，出臺(tái)油氣輸送管道保護(hù)的具體意見(jiàn)， 依法明確和清晰界定各方責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)管道保護(hù)主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)職責(zé)，建立規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)、監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的責(zé)任體系。

（二）加大投資

建議參照采煤沉陷區(qū)治理的投資模式，國(guó)家、省、市、縣、企業(yè)按比例分?jǐn)偟脑瓌t，建立科學(xué)合理的油氣管道保護(hù)和隱患整治資金渠道。

（三）加強(qiáng)規(guī)劃

國(guó)家和省應(yīng)當(dāng)加速出臺(tái)油氣輸送管道專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃， 明確油氣管道與城鄉(xiāng)規(guī)劃以及各管網(wǎng)相協(xié)調(diào)的具體規(guī)定，制定油氣管道與地下其他管線相互之間安全距離標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)油氣管道規(guī)劃的執(zhí)行力度。

（四）永久征地

建議管道建設(shè)進(jìn)行永久征地，給予土地使用權(quán)所有人合理補(bǔ)償。

《管道保護(hù)》2015年第5期（總第24期）