南立團(tuán)

中石油管道公司總經(jīng)理助理

為適應(yīng)管道安全保護(hù)管理新形勢(shì)和管理要求，根據(jù)所轄管道途經(jīng)社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，針對(duì)打孔盜油、第三方施工損傷管道等外部風(fēng)險(xiǎn)，中國石油管道公司（以下簡(jiǎn)稱管道公司）因地制宜地總結(jié)提出了“企業(yè)嚴(yán)管、政府協(xié)調(diào)、公安打擊、專業(yè)巡護(hù)”的立體交叉管道安全保護(hù)模式，提高了管道安全保護(hù)管理工作水平。

一、管道公司所轄管道概況

管道公司目前運(yùn)營管理管道總里程為14584公里， 分布在全國14個(gè)省、市、自治區(qū)，主要是在東北、華北、華東和西北地區(qū)。其中：原油管道7263公里，成品油管道3857公里，天然氣管道3339公里。年輸原油能力6800萬噸，年輸成品油能力1785萬噸，年輸天然氣能力268.5億立方米。擁有林源、鐵嶺、秦皇島等大型儲(chǔ)油庫區(qū)，儲(chǔ)油能力540萬立方米。

二、管道公司管道保護(hù)工作開展情況

（一）總結(jié)提出管道安全保護(hù)模式

管道公司深刻認(rèn)識(shí)到所肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，把確保油氣管道運(yùn)行安全作為科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧的重要體現(xiàn)，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，通過不斷完善內(nèi)部管理、增強(qiáng)管道巡護(hù)力量、加強(qiáng)管道保護(hù)宣傳、應(yīng)用預(yù)警技術(shù)和泄漏監(jiān)測(cè)技術(shù)、健全完善管道維搶修體系等措施，不斷提高企業(yè)自身的防范能力。同時(shí)，緊緊依靠地方各級(jí)政府和公安機(jī)關(guān)，推動(dòng)地企聯(lián)防、警企聯(lián)防，對(duì)管道實(shí)施有效保護(hù)。在長(zhǎng)期的工作實(shí)踐中總結(jié)提出并建立了“企業(yè)嚴(yán)管、政府協(xié)調(diào)、公安打擊、專業(yè)巡護(hù)”的立體交叉管道安全保護(hù)模式。

1.企業(yè)嚴(yán)管，指在防打孔盜油工作中發(fā)揮人防作用，落實(shí)技防措施，以物防和信息防為補(bǔ)充，建立起企業(yè)內(nèi)部嚴(yán)密防范的運(yùn)作機(jī)制。

2.政府協(xié)調(diào)，指以各級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)政府運(yùn)用行政手段理順關(guān)系、化解矛盾，保證管道保護(hù)各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。

3.公安打擊，指協(xié)調(diào)公安機(jī)關(guān)對(duì)打孔盜油、破壞油氣管道、危害公共安全的犯罪分子，始終保持高壓態(tài)勢(shì)，發(fā)生一起，破獲一起。

4.專業(yè)巡護(hù)，指將管道巡線工作外包給有資質(zhì)的安保公司進(jìn)行巡護(hù)，同時(shí)給予管道途經(jīng)土地所有者一定補(bǔ)償，使專業(yè)巡護(hù)和管道沿線群眾共同關(guān)注和參與管道保護(hù)工作。

（二）主要做法

1.以各級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)政府運(yùn)用行政手段理順關(guān)系、化解矛盾，保證管道保護(hù)各項(xiàng)工作順利進(jìn)行。在全國開展整治油氣田及輸油氣管道生產(chǎn)治安秩序?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)中，管道公司組織各基層單位結(jié)合自身實(shí)際，加強(qiáng)與地方政府、公安部門的聯(lián)系，因地制宜建立多種形式的聯(lián)席會(huì)議制度，形成了與地方公安機(jī)關(guān)的聯(lián)防體系。在地方政府的大力支持下，與當(dāng)?shù)毓�安部門迅速建立起了密切配合、聯(lián)同協(xié)作的警企聯(lián)防體系，一旦發(fā)現(xiàn)打孔盜油、盜氣情況，當(dāng)?shù)毓�安部門都能及時(shí)出警。發(fā)現(xiàn)打孔盜油可疑情況，還邀請(qǐng)公安人員參加蹲坑守候。

2.完善內(nèi)部管理。根據(jù)管道保護(hù)工作的新需要，先后制定發(fā)布了公司企標(biāo)：《油氣管道管理與維護(hù)規(guī)程》《管道地面標(biāo)識(shí)管理規(guī)范》《管道線路第三方施工監(jiān)督管理規(guī)程》。制定程序文件《管道保護(hù)管理程序》，作業(yè)文件《管道線路第三方施工監(jiān)督管理規(guī)定》《管道防恐專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》以及梳理、完善工作流程5個(gè)。同時(shí)，通過建立和完善“一圖、一表、兩案、三項(xiàng)制度” （一圖，繪制防打孔盜油重點(diǎn)、要害點(diǎn)分布圖；一表， 建立管道被打孔盜油基本情況表；兩案，制定管道巡護(hù)方案和打孔盜油現(xiàn)場(chǎng)處置預(yù)案；三項(xiàng)制度，制定重點(diǎn)要害點(diǎn)層層承包制度、管道巡線制度、管道保護(hù)工作考核與獎(jiǎng)勵(lì)制度）。制定了圖文并茂的《管道巡線工作手冊(cè)》，明確了工作職責(zé)、巡線內(nèi)容、管道附屬設(shè)施圖例、防第三方施工識(shí)別、防打孔盜油氣識(shí)別、自然地質(zhì)災(zāi)害識(shí)別、報(bào)告程序等七方面具體內(nèi)容，基礎(chǔ)工作得到了切實(shí)加強(qiáng)。

3.增強(qiáng)管道巡護(hù)力量。管道安全保護(hù)工作首先體現(xiàn)在預(yù)防和及時(shí)發(fā)現(xiàn)情況上，因此，落實(shí)管道巡護(hù)隊(duì)伍， 確保管道巡線頻次和質(zhì)量，是管道安全保護(hù)工作的基礎(chǔ)。依據(jù)公司企標(biāo)《油氣管道管理與維護(hù)規(guī)程》規(guī)定， 輸油管道每5公里配置1名專職巡線員，輸氣管道每8公里配置1名專職巡線員，重點(diǎn)防護(hù)管線或管段（人口密集區(qū)、打孔盜油頻發(fā)段、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)段、防恐重點(diǎn)部位）每3公里配置1名專職巡線員。在每處線路閥室配置1名看護(hù)員。組織各單位根據(jù)所轄管道沿線實(shí)際情況， 如地理環(huán)境、人口密度、社會(huì)環(huán)境、春夏秋冬不同季節(jié)的氣候變化等，優(yōu)化管段巡護(hù)資源的配置，有針對(duì)性地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的管段、防打孔盜油重點(diǎn)管段實(shí)行“一地一策”、“一段一策”的巡護(hù)，明確巡護(hù)方式、巡護(hù)頻率、巡護(hù)內(nèi)容及其獎(jiǎng)懲制度，提高管道管理和巡護(hù)質(zhì)量。

4.嚴(yán)密監(jiān)控管道第三方施工作業(yè)。組織開展?jié)撛诘谌�方施工危險(xiǎn)因素排查識(shí)別，特別是對(duì)管道途經(jīng)城鎮(zhèn)村屯段第三方施工潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查識(shí)別。結(jié)合歷年有效第三方施工信息數(shù)量，確定第三方施工風(fēng)險(xiǎn)類別包括公路交叉、鐵路交叉、電力線路交叉、光纜交叉、其它管道交叉、河道溝渠作業(yè)、挖砂取土作業(yè)、侵占、城建、爆破等10項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。在每年年初，組織各單位結(jié)合所轄管道實(shí)際，有針對(duì)性地制定《防止第三方施工損傷管道工作方案》。對(duì)定向鉆、頂管施工等第三方施工作業(yè)， 實(shí)行升級(jí)管理，由分公司安排專人到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)護(hù)，在施工中實(shí)行“可視化管理”，要在管道可視的情況下平穩(wěn)穿越，確保施工作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)受控。

5.應(yīng)用管道技防系統(tǒng)。針對(duì)所轄管道輸送介質(zhì)多樣、沿線環(huán)境復(fù)雜、第三方破壞多發(fā)的實(shí)際情況，充分利用負(fù)壓波、分布式光纖、聲波等技術(shù)手段，不斷摸索總結(jié)建立了管道泄漏監(jiān)測(cè)體系。在港棗線、鐵大線、秦京線重點(diǎn)區(qū)域安裝了管道聲波安全預(yù)警系統(tǒng)。在港棗線大港至德州安裝了分布式光纖管道安全預(yù)警系統(tǒng)。在馬惠寧線、秦京線、任京線、鐵大線、鐵秦線、新大線、慶鐵線、港棗線應(yīng)用了管道泄漏監(jiān)測(cè)及定位系統(tǒng)。

6.給予管道途經(jīng)土地所有者一部分利益。針對(duì)管道安全保護(hù)工作不能完全靠加強(qiáng)巡線發(fā)現(xiàn)和控制的情況， 制定《管道地面標(biāo)識(shí)占地補(bǔ)償工作指導(dǎo)意見》，對(duì)未征地管道設(shè)置的地面標(biāo)識(shí)，給予土地所有者適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。通過發(fā)揮土地所有者的作用，獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人，設(shè)置內(nèi)線，建立連帶責(zé)任等方式，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姷姆e極性，彌補(bǔ)管道專業(yè)巡護(hù)在時(shí)間、頻次上的“盲點(diǎn)”，使危及管道安全的事件能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，減少和消除突發(fā)事件對(duì)管道的損壞。

7.調(diào)整管道保護(hù)宣傳重點(diǎn)。重點(diǎn)做好兩方面的宣傳，讓管道沿線周邊的群眾和相關(guān)部門真正建立起管道保護(hù)意識(shí)：一方面是對(duì)管道途經(jīng)沿線村民的宣傳工作，側(cè)重宣傳破壞管道可能引發(fā)的次生災(zāi)害、法律責(zé)任、打擊力度、經(jīng)過法律宣判的典型案例、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度等； 一方面是對(duì)管道沿線的市政、水務(wù)、河道、公路、鐵路等管理部門的宣傳工作，充分宣傳管道被損傷的后果、對(duì)周邊環(huán)境的影響、責(zé)任人可能要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任等；在管道沿線村、鎮(zhèn)發(fā)放管道保護(hù)宣傳單、宣傳畫，并利用宣傳車、廣播電視、召開管道聯(lián)防會(huì)等形式擴(kuò)大管道保護(hù)的宣傳效果，積極營造管道保護(hù)的輿論氛圍，提高了沿線群眾保護(hù)管道的自覺性。

三、管道安全保護(hù)管理實(shí)踐效果

管道公司對(duì)油氣管道實(shí)施多項(xiàng)有效保護(hù)措施，確保了輸油氣管道安全運(yùn)行，并取得了明顯成效。

（一）管道被打孔盜油案件逐年下降。

在所轄管道里程不斷增加的情況下，管道被打孔盜油案件逐年下降，由3.14次/千公里下降到0.19次/千公里（圖1）。

圖1 歷年管道被打孔盜油案件統(tǒng)計(jì)

（二）破獲多起打孔盜油案件。

近年來，積極配合各地公安機(jī)關(guān)保持對(duì)打孔盜油違法犯罪活動(dòng)的高壓態(tài)勢(shì)，同時(shí)全力協(xié)調(diào)各級(jí)司法機(jī)關(guān)審理打孔盜油案件，嚴(yán)肅查處打孔盜油違法犯罪人員，有效遏制打孔盜油違法犯罪活動(dòng)。歷年破獲打孔盜油案件統(tǒng)計(jì)見表1。

（三）安全實(shí)施管道第三方施工作業(yè)。

管道公司所轄管道第三方施工現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)護(hù)量逐年遞增。2009年762處，2010年1267處，2011年1769處， 2012年1551處，通過在現(xiàn)場(chǎng)采取增設(shè)警示牌、強(qiáng)制巡護(hù)、采取保護(hù)措施或立項(xiàng)改造等四級(jí)消減風(fēng)險(xiǎn)措施進(jìn)行防控，及時(shí)消除管道第三方施工損傷管道風(fēng)險(xiǎn)。

四、存在的主要問題和建議

（一）管道規(guī)劃與建設(shè)

城市發(fā)展擴(kuò)張、新農(nóng)村建設(shè)等造成管道占?jí)弘[患。個(gè)別地方規(guī)劃建設(shè)部門未按照管道保護(hù)法及相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)管道，致使很多建設(shè)項(xiàng)目從規(guī)劃階段轉(zhuǎn)為實(shí)施階段后，在安全保護(hù)距離上無法實(shí)現(xiàn)對(duì)管道的安全保障， 給防止違法占?jí)杭暗谌�方施工管理帶來很大困難。建議：

1.在制定管道保護(hù)法實(shí)施細(xì)則時(shí)，對(duì)未按照管道保護(hù)法第11條第1款、第12條規(guī)定的責(zé)任方，在“法律責(zé)任”一章中明確其應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任及民事責(zé)任。

2.在修訂管道保護(hù)法或者制定實(shí)施細(xì)則時(shí)，將全國管道建設(shè)長(zhǎng)期規(guī)劃與各省城鄉(xiāng)規(guī)劃相結(jié)合，保障管道建設(shè)用地。明確管道建設(shè)規(guī)劃要設(shè)置一定的管道安全帶， 在保證管道安全距離的前提下，鋪設(shè)的管道只要走向一致，就應(yīng)當(dāng)在一個(gè)區(qū)域內(nèi)，落實(shí)單元管理模式，這樣既能確保管道運(yùn)營管理，也能確保管道安全。

（二）管道運(yùn)行中的保護(hù)

1.管道用地補(bǔ)償矛盾

一是新建管道未進(jìn)行永久性征地。管道保護(hù)法第三十條，在管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)，禁止種植喬木、灌木、藤類、蘆葦、竹子或者其他根系深達(dá)管道埋設(shè)部位可能損壞管道防腐層的深根植物。土地管理法規(guī)定》土地承包人（農(nóng)民）有權(quán)利決定土地使用權(quán)限。物權(quán)法規(guī)定：其它人限制土地承包人（農(nóng)民）土地使用的，應(yīng)簽訂合同，并給予補(bǔ)償。當(dāng)前管道建設(shè)臨時(shí)征地最長(zhǎng)為2年，且不改變土地用途，合同期滿后， 按照土地管理法規(guī)定，無權(quán)力限制土地承包人（農(nóng)民） 對(duì)土地的使用，甚至有的地方限制巡線人員巡線通過， 保證不了正常的管道巡線、維修、搶修和管道管理工作的要求。

二是管道途經(jīng)耕地農(nóng)作物減產(chǎn)。原油管道加熱輸送，管道途經(jīng)的土地由于溫度高，導(dǎo)致作物提前“發(fā)育”長(zhǎng)勢(shì)過猛，但等到收獲季節(jié)這些作物大部分都是癟子，出現(xiàn)了只長(zhǎng)“身高”不結(jié)果實(shí)的現(xiàn)象，造成與農(nóng)民產(chǎn)生矛盾。

三是管道地面標(biāo)識(shí)占地補(bǔ)償。依據(jù)管道保護(hù)法第十八條：管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求在管道沿線設(shè)置管道標(biāo)志。“管道保護(hù)法”頒布實(shí)施后，我公司按照“通式化”管理的要求，埋設(shè)了大量管道警示加密樁、警示牌。在實(shí)施過程中，管道沿線村民不允許在自家耕地內(nèi)埋設(shè)標(biāo)識(shí)，尤其是新建管道由于未進(jìn)行征地，標(biāo)識(shí)埋設(shè)十分困難，我們進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼嫉匮a(bǔ)償，但目前占地費(fèi)用的補(bǔ)償還沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)施中困難較大。

建議：對(duì)未征地管道通過土地的所有者給予一定補(bǔ)償。按照《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》中“國有企業(yè)因鋪設(shè)地上、地下管線等需要通過集體土地或其他單位、個(gè)人使用的國有土地的，可以通過設(shè)定土地他項(xiàng)權(quán)利的方式， 保證企業(yè)正常生產(chǎn)運(yùn)營。對(duì)因行使特定的土地他項(xiàng)權(quán)利而對(duì)土地所有者、使用者造成的損失給予相應(yīng)的補(bǔ)償” 的規(guī)定，在具體實(shí)施時(shí)僅在管道建設(shè)期給予了補(bǔ)償，管道運(yùn)行期間無任何補(bǔ)償，同時(shí)又對(duì)管道保護(hù)范圍內(nèi)的土地使用設(shè)置了許多的規(guī)定，土地使用者、所有者很難接受，我們將很難采取有效的手段使新建管線擺脫被再次占?jí)旱奈ｋU(xiǎn)。建議對(duì)新建管道沒有征地的問題，制定相關(guān)的實(shí)施辦法。

2.關(guān)于打孔盜油氣方面的法律條款不足，處罰太輕。

建議：在管道保護(hù)法修訂時(shí)，加大對(duì)違法行為人的處罰力度。除規(guī)定罰款以外，可以增加行政拘留處罰和具體的強(qiáng)制性措施。

《管道保護(hù)》2015年第5期總（24）