由于管道地下土地使用權(quán)對(duì)原有土地使用權(quán)予以限制的合法性，只能采取適當(dāng)形式對(duì)土地使用權(quán)人受到限制的損失予以彌補(bǔ)。對(duì)此，可以依照物權(quán)法對(duì)地役權(quán)的規(guī)定，采取由管道企業(yè)作為地役權(quán)人與供役地的使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同的方式予以實(shí)施。

《石油天然氣管道保護(hù)法》第十四條規(guī)定：“管道建設(shè)使用土地，依照《中華人民共和國土地法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。依法建設(shè)的管道通過集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償”。

實(shí)踐中，上述規(guī)定未能得到有效實(shí)施。筆者認(rèn)為，針對(duì)管道建設(shè)使用土地、因管道通過而影響土地使用如何處理，需要全面考慮解決以下問題：（1）管道建設(shè)需要使用土地的范圍應(yīng)如何確定；（2）管道建設(shè)使用土地時(shí)涉及征收地上構(gòu)筑物、建筑物、附著物應(yīng)如何處理；（3）管道建設(shè)臨時(shí)占用土地應(yīng)如何處理；（4）基于管道通過地下的事實(shí)，由于管道安全保護(hù)需要，對(duì)土地使用權(quán)依法予以限制的損失如何彌補(bǔ)等。筆者的具體思考如下：

近幾年來，有些省市對(duì)城市地下空間利用進(jìn)行了地方性立法，規(guī)定出讓土地使用權(quán)時(shí)可以限制地上、地下的利用范圍，但土地管理法至今沒有對(duì)土地使用權(quán)的地上、地下范圍問題作出規(guī)定。油氣管道通過一定土地區(qū)塊，若該區(qū)塊的土地使用權(quán)包含地下使用權(quán)，那么管道鋪設(shè)要永久占用地下土地，就需要通過國有土地出讓或劃撥、集體土地征收的方式取得該地下使用權(quán)。根據(jù)物權(quán)法第一百三十六條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。因此，因管道建設(shè)的需要從而通過法定程序取得地下使用權(quán)，是可行的。管道企業(yè)要根據(jù)油氣管道占用地下土地的實(shí)際體量大小，依法取得出讓或劃撥的地下使用權(quán)。涉及土地征收的，應(yīng)依據(jù)土地管理法等相關(guān)規(guī)定，履行征收與補(bǔ)償程序。另外，油氣管道建設(shè)需要拆除地上、地下的建筑物、構(gòu)筑物，或者損毀地上附作物的，根據(jù)土地性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)或者比照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，履行征收與補(bǔ)償程序。

對(duì)于油氣管道建設(shè)需要臨時(shí)占用土地的，根據(jù)土地管理法第五十七條第（一）款的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。

出于油氣管道安全保護(hù)的需要，石油天然氣管道保護(hù)法第二十八條、第三十條等條款實(shí)際上限制了土地使用權(quán)人的合法權(quán)利，例如，不得在自己享有使用權(quán)的土地上取土、用火、堆放重物、修建各類建筑物、構(gòu)筑物、種植深根作物。如果某個(gè)土地使用權(quán)的取得是先于油氣管道地下土地使用權(quán)的取得，那么根據(jù)上述法律規(guī)定，油氣管道地下土地使用權(quán)構(gòu)成對(duì)原有土地使用權(quán)的合法限制。根據(jù)物權(quán)法第一百三十六條的規(guī)定，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。但是，由于管道地下土地使用權(quán)對(duì)原有土地使用權(quán)予以限制的合法性，只能采取適當(dāng)形式對(duì)土地使用權(quán)人受到限制的損失予以彌補(bǔ)。對(duì)此，可以依照物權(quán)法對(duì)地役權(quán)的規(guī)定，采取由管道企業(yè)作為地役權(quán)人與供役地的使用權(quán)人簽訂地役權(quán)合同的方式予以實(shí)施。在地役權(quán)合同關(guān)系中，在一定土地區(qū)塊內(nèi)，管道企業(yè)享有油氣管道實(shí)際使用地下部分的使用權(quán)，供役地權(quán)利人享有除了油氣管道實(shí)際使用地下部分以外的土地使用權(quán)；油氣管道實(shí)際使用的地下部分作為需役地，油氣管道實(shí)際使用地下部分以外的土地作為供役地。

作者：西南石油大學(xué)法學(xué)院講師、法學(xué)博士，環(huán)境與資源法研究中心研究人員，四川省法學(xué)會(huì)能源法學(xué)研究會(huì)理事，曾獲第三屆應(yīng)松年行政法學(xué)獎(jiǎng)等學(xué)術(shù)獎(jiǎng)勵(lì)。