王世聲

中國石化集團(tuán)公司法律事務(wù)部

油氣管道的安全保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性問題，其核心是明確當(dāng)事各方的權(quán)利邊界，明晰權(quán)利歸屬，由單方的行政強(qiáng)制保護(hù)機(jī)制變?yōu)榭山灰住�協(xié)商的市場(chǎng)化保護(hù)機(jī)制。

充分認(rèn)識(shí)管道安全問題的復(fù)雜性

在現(xiàn)實(shí)中，管道安全問題往往和利益矛盾相互交織，要求我們必須高度重視管道安全問題的復(fù)雜性。

（1）把握歷史和現(xiàn)實(shí)的平衡。

目前我國多數(shù)油氣管道都建設(shè)于上世紀(jì)中末期，當(dāng)時(shí)的安全制度、土地法律和管道設(shè)計(jì)、施工標(biāo)準(zhǔn)與今天相比差異很大。對(duì)這些老舊管道發(fā)生的安全問題、利益糾紛，如果按照現(xiàn)行法律法規(guī)來解決，顯然對(duì)管道企業(yè)是不公平的。因此對(duì)管道安全問題和利益糾紛，應(yīng)結(jié)合當(dāng)時(shí)的法律環(huán)境來予以化解，在確保管道安全的前提下，采取協(xié)商、調(diào)解等綜合性手段來解決。

（2）把握行政與市場(chǎng)的平衡。

由于油氣資源的稀缺性，包括油氣管道在內(nèi)的油氣行業(yè)在我國一直處于優(yōu)先發(fā)展的地位，管道建設(shè)、保護(hù)具有較強(qiáng)的行政和計(jì)劃色彩。在特定的歷史條件下，這無疑有助于管道業(yè)務(wù)的發(fā)展。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和法律制度的完善，全社會(huì)的權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)增強(qiáng)，民事主體權(quán)利平等成為社會(huì)共識(shí)。承認(rèn)管道企業(yè)與其他相關(guān)主體權(quán)利（主要是土地權(quán)利）的平等性，成為化解管道糾紛和確保管道安全的關(guān)鍵。市場(chǎng)機(jī)制的要義在于首先要明晰管道企業(yè)與其他相關(guān)主體的利益邊界，如土地的權(quán)利歸屬，其次是平等協(xié)商的補(bǔ)償、交易機(jī)制。單靠行政手段只會(huì)解決表面問題，無法從根本上解決管道利益糾紛。

（3）把握內(nèi)部與外部的平衡。

《石油天然氣管道保護(hù)法》明確管道企業(yè)是管道安全的第一責(zé)任主體。但應(yīng)該看到，管道安全是一個(gè)綜合性的問題，單靠管道企業(yè)顯然不足以維護(hù)管道全，管道安全既涉及當(dāng)?shù)卣�府部門（監(jiān)管服務(wù)），又與管道外部諸多主體相關(guān)。除打孔盜油外，壓覆占用與第三方施工都是威脅管道安全的重要因素，解決這些問題，需要管道企業(yè)與相關(guān)主體保持利益平衡，取得其他主體的支持與配合。

（4）做到綜合考量統(tǒng)籌兼顧。

無論是美國等國家“以強(qiáng)度保證安全”的制度理念，還是俄羅斯等國家 “以距離保證安全”的制度理念，在我國當(dāng)前的安全形勢(shì)下，都只具有借鑒意義。一方面我國的管道技術(shù)、安全意識(shí)尚有不足；另一方面，單純強(qiáng)調(diào)以距離保安全，為我國的土地資源環(huán)境所不容。因此，我國的管道保護(hù)應(yīng)該是兩者的結(jié)合，既要強(qiáng)調(diào)本質(zhì)安全，強(qiáng)化企業(yè)的安全義務(wù)，在規(guī)劃、建設(shè)、施工、運(yùn)營各個(gè)環(huán)節(jié)做好安全保護(hù)工作，又要結(jié)合管道保護(hù)的現(xiàn)狀，確定合理的管道安全距離，減少外力的破壞。

地下通過權(quán)是完善管道保護(hù)機(jī)制的關(guān)鍵

（1）管道地下通過權(quán)是管道安全的外部保障。

管道保護(hù)法第三十、三十一等條款規(guī)定了管道的核心保護(hù)區(qū)域和安全距離要求，客觀上對(duì)管道上方及周圍的土地利用造成了限制。從更廣泛意義看，管道作為線性工程，使其所通過的整幅土地發(fā)生利益減損，也影響到政府對(duì)土地的規(guī)劃利用。如果不對(duì)土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償，勢(shì)必造成對(duì)其權(quán)益的剝奪，這已成為管道安全沖突的根源。而管道企業(yè)通過簽訂合同支付對(duì)價(jià)，取得管道通過權(quán)，保證了管道企業(yè)的土地權(quán)利，也就保證了安全距離的落實(shí)。

通過取得管道通過權(quán)，管道企業(yè)可以有效對(duì)抗土地權(quán)利人對(duì)土地的濫用，也可以對(duì)抗政府部門對(duì)土地規(guī)劃的隨意變更而要求管道遷線、改線，即使確實(shí)需要改線、遷線的，管道企業(yè)也應(yīng)隨著供役地一并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

（2）管道通過權(quán)是建立市場(chǎng)機(jī)制的紐帶。

管道通過權(quán)作為地役權(quán)，屬于合同物權(quán)，應(yīng)由管道企業(yè)與土地權(quán)利人通過協(xié)商來確定，并予以登記。這種協(xié)商機(jī)制更能反映當(dāng)事雙方的利益訴求，相對(duì)于單純依靠行政手段，能從根本上解決管道外部安全問題。通過簽訂管道地下通過權(quán)合同，管道企業(yè)可以將管道安全保障義務(wù)、管道上方土地利用情況告知義務(wù)作為合同必備條款，土地權(quán)利人可獲得相應(yīng)補(bǔ)償，但有義務(wù)配合管道企業(yè)的巡線、檢維修、管道搶險(xiǎn)工作，從而實(shí)現(xiàn)管道企業(yè)與土地權(quán)利人利益與責(zé)任的平衡。

（3）現(xiàn)行法律規(guī)定支持設(shè)立管道通過權(quán)。

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)為管道通過權(quán)的設(shè)立提供了法律保障。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》第156條規(guī)定“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”。1995年國土部頒布的《土地登記規(guī)則》與《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》中規(guī)定的“土地他項(xiàng)權(quán)利”的概念，即“地面與空中、地面與地下立體交叉使用土地的，土地使用權(quán)確定給地面使用者，空中和地下可確定為他項(xiàng)權(quán)利”是在程序上確立了類似地役權(quán)的制度。而國土資源部關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問題的復(fù)函（國土資函[2001]327號(hào)）明確規(guī)定:“西氣東輸管道工程是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，依據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)條例》進(jìn)行管理，工程竣工后，建設(shè)單位享有地下通過權(quán)。”其中提到的“地下通過權(quán)”就可以理解為地役權(quán)，也是目前較早確認(rèn)管道企業(yè)土地權(quán)利的規(guī)范性文件。2014年出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》和2016年出臺(tái)的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》對(duì)地役權(quán)的登記程序作出了詳細(xì)規(guī)定。管道通過權(quán)的土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如果采取談判方式確定，顯然成本太高，建議以省為單位按照土地性質(zhì)進(jìn)行確定并予以公示。其他特殊情況的費(fèi)用如管道上方農(nóng)作物減產(chǎn)、管道周邊水土流失等的補(bǔ)償也應(yīng)一并明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從現(xiàn)實(shí)情況來看，管道企業(yè)在運(yùn)營過程中因土地矛盾支付的費(fèi)用是很高的，通過地方政府明確管道通過權(quán)的土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將補(bǔ)償費(fèi)用由暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，便于企業(yè)規(guī)范操作，降低費(fèi)用。土地使用費(fèi)支付的期限，建議每5年左右支付一次，這樣有利于平衡管道企業(yè)與土地權(quán)利人的利益。管道通過權(quán)登記是取得權(quán)利的關(guān)鍵一步，考慮到土地權(quán)利人人數(shù)眾多，建議管道企業(yè)以縣級(jí)為單位進(jìn)行登記，以確保土地權(quán)利的完整性。

建立多元化糾紛解決機(jī)制

當(dāng)前油氣長輸管道安全問題頻發(fā)，利益糾紛復(fù)雜，除打孔盜油案件有明確的管理部門外，很多地方管道安全保護(hù)主管部門尚不明確，管道上方土地壓覆占用、第三方違章施工的糾紛不能迅速解決，給管道安全運(yùn)營造成極大壓力。鑒于此，應(yīng)當(dāng)探索多途徑的糾紛解決機(jī)制。

鼓勵(lì)出臺(tái)地方法規(guī)。地方政府應(yīng)依據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際出臺(tái)管道保護(hù)的地方法規(guī)，明確管道保護(hù)主管部門和管道糾紛的解決程序，如有些地方長期存在管道上方農(nóng)作物減產(chǎn)、管道周邊水土流失嚴(yán)重等問題，嚴(yán)重影響企地關(guān)系，應(yīng)通過立法加以解決。

推行示范合同文本。針對(duì)工程相交相遇的情況，特別是管道穿越公路、鐵路、河流時(shí)，對(duì)工程雙方的安全保護(hù)都提出了較高要求，為降低談判成本，明晰工作程序，建議管道保護(hù)主管部門與其他相關(guān)部門根據(jù)管道保護(hù)法及相關(guān)法律的規(guī)定，制定相交、相遇施工示范合同文本，明確雙方的權(quán)利義務(wù)、安全措施、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、信息報(bào)送等，以防范安全風(fēng)險(xiǎn)，減少糾紛的發(fā)生。

完善管道信息公示。當(dāng)前因第三方施工造成管道損害的事故高發(fā)，一個(gè)重要原因是無法有效獲得地下管道信息。因此加快管道信息的匯集整理，建立統(tǒng)一的管道信息系統(tǒng)，為施工企業(yè)通過適當(dāng)途徑獲取地下管道信息提供便利，可有效降低因盲目施工對(duì)管道造成的損害。

作者：中國石化集團(tuán)公司法律事務(wù)部副處長

《管道保護(hù)》2016年第5期（總第30期）