姚偉

我國(guó)長(zhǎng)輸油氣管道運(yùn)營(yíng)已經(jīng)走過40余載，在近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展歷程中，長(zhǎng)輸管道從無到有， 逐步發(fā)展壯大，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的能源大動(dòng)脈。伴隨管道的發(fā)展和科技的進(jìn)步，長(zhǎng)輸油氣管道逐步向大口徑、高壓力、長(zhǎng)距離、更高鋼級(jí)等趨勢(shì)發(fā)展。然而，隨著新建管道的迅猛增長(zhǎng)和大量老管道進(jìn)入服役后期，新老管道都正處于事故“浴盆曲線”的多發(fā)期。

近年發(fā)生的多起嚴(yán)重管道事故，不僅暴露出在管道本質(zhì)安全管理、標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)和技術(shù)等方面存在的不足，而且引起了政府、公眾等對(duì)管道安全問題的認(rèn)知和重視。雖然管道管理者不斷思考，持續(xù)改進(jìn)管理缺陷，提升相關(guān)技術(shù)，充分挖掘事故的價(jià)值，使管道管理逐漸由被動(dòng)的應(yīng)對(duì)管理，發(fā)展到主動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防式完整性管理，效果顯著，但同時(shí)也看到在標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、管理體制等方面不能滿足管道發(fā)展、政府和公眾對(duì)管道安全的需求，有待提升與完善。

以下從分析國(guó)外管道安全管理體制、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方面入手，結(jié)合國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀，提出相關(guān)思考與建議，以期為提升國(guó)內(nèi)管道安全水平提供參考。

1 國(guó)外管道安全管理現(xiàn)狀

發(fā)達(dá)國(guó)家的管道公司在政府監(jiān)管方面法規(guī)明確，配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較完備。政府作為管道運(yùn)行安全的監(jiān)管者，頒布管道管理者所應(yīng)達(dá)到的技術(shù)要求，各管道公司嚴(yán)格按照要求執(zhí)行，并及時(shí)向政府部門報(bào)備，接受政府的監(jiān)管。其中，比較典型的是歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家，各管道公司均嚴(yán)格按照法規(guī)要求開展完整性管理，各管道公司都有專門的管道完整性管理部門，全力推動(dòng)本質(zhì)安全管理，預(yù)防事故的發(fā)生，總結(jié)國(guó)外管道安全管理模式，以美國(guó)為例，有如下特點(diǎn)。

1.1 油氣管道監(jiān)管體制健全、責(zé)任清晰

美國(guó)的油氣管道監(jiān)管體制相對(duì)健全，責(zé)任清晰。管道由聯(lián)邦和各州合作監(jiān)管，形成了部門分工明確、權(quán)責(zé)明晰，政企溝通協(xié)調(diào)的管理體制和機(jī)制（下圖）。美國(guó)在油氣管道的“全生命周期”中，從原油、成品油和天然氣管道的規(guī)劃、項(xiàng)目選址、路由許可、安全監(jiān)管、日常運(yùn)行維護(hù)、事故調(diào)查、應(yīng)急處置、廢棄等各方面，均有明確的部門負(fù)責(zé)。

其中，聯(lián)邦法規(guī)要求各州建立直呼系統(tǒng)（one-call），并向國(guó)家響應(yīng)中心（NRC）上報(bào)各類管道及其周邊異常事件；管道安全辦公室（OPS）建立了國(guó)家地理系統(tǒng)（NPMS），為管道監(jiān)管、應(yīng)急處置等提供決策支持；管道運(yùn)營(yíng)商定期向管道安全辦公室（OPS）上報(bào)管道安全運(yùn)行狀況，并接受其安全監(jiān)督。

1.2 油氣管道法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)水平較高，可操作性強(qiáng)

美國(guó)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系也是在多次油氣管道重大事故促成下不斷健全的，其以聯(lián)邦法律為主、州法律為輔，是基于大量協(xié)會(huì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的多層次法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

1968年《天然氣管道安全法案》和1979年《危險(xiǎn)液體管道安全法案》是美國(guó)最早制定的專門管理管道安全的聯(lián)邦法律（下圖），隨后還頒布了《管道安全再授權(quán)法案》《管道安全法案》《管道安全和合作法案》《管道安全改進(jìn)法案》《國(guó)土安全法案及國(guó)家保安總統(tǒng)令》《管道檢測(cè)、保護(hù)、實(shí)施及安全法案》《管道安全、監(jiān)管和就業(yè)法案》等與管道管理相關(guān)的法規(guī)，其中2002年頒布的《管道安全改進(jìn)法案》是美國(guó)管道基于“完整性管理”理念建立的最重要的立法。

此外，聯(lián)邦規(guī)章（49CFR）管道安全規(guī)章也包含對(duì)管道保護(hù)的要求。美國(guó)管道法律法規(guī)中許多條款引用了美國(guó)機(jī)械工程師學(xué)會(huì)（ASME）、美國(guó)石油學(xué)會(huì)（API）和美國(guó)腐蝕工程師學(xué)會(huì)（NACE）等組織頒布的標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)專家共同編制、修訂標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法規(guī)等，發(fā)揮了技術(shù)主導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)，提高了標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的可操作性。

1.3 管道應(yīng)急管理體系相對(duì)成熟

美國(guó)的應(yīng)急救援法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)等體系比較成熟，從應(yīng)急救援文件的制定，到應(yīng)急設(shè)備和能力的準(zhǔn)備，以及應(yīng)急救援的實(shí)際操作都制定了相應(yīng)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國(guó)國(guó)土安全部（DHS）于2004年3月制定《國(guó)家事故管理系統(tǒng)》（NIMS），明確美國(guó)各級(jí)部門應(yīng)急職責(zé)和框架（下圖），為美國(guó)聯(lián)邦、州和地方各級(jí)政府部門有效管理事故提供了一個(gè)模板，建立了統(tǒng)一制定和更新國(guó)家應(yīng)急救援國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則和協(xié)議等制度。

聯(lián)邦應(yīng)急管理局制定了包括應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急能力建設(shè)與評(píng)估，應(yīng)急設(shè)備設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、維護(hù)、檢測(cè)和使用等應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)職業(yè)安全衛(wèi)生管理局（OSHA）制定了《應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃》《緊急通道的維護(hù)和運(yùn)行》《雇員警報(bào)系統(tǒng)》等應(yīng)急救援相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，消防局、林業(yè)局、國(guó)防部、環(huán)保署、原子能管理委員會(huì)等其他部門也都制定了本部門應(yīng)急救援系列標(biāo)準(zhǔn)。

1.4 完整性管理全面實(shí)施，效果顯著

美國(guó)通過立法的形式對(duì)完整性管理進(jìn)行了規(guī)定。這些完整性管理相關(guān)法規(guī)基本上是在技術(shù)研究和事故的啟示下逐步建立和完善起來的。這些國(guó)家或地區(qū)的管道公司基本在2000年后根據(jù)政府要求成立了完整性管理部門。

隨著完整性管理發(fā)揮的作用日益顯現(xiàn)，提前發(fā)現(xiàn)和治理各類事故隱患，規(guī)避了大量事故，效果顯著，使得各管道公司已經(jīng)從被動(dòng)成立完整性管理部門以滿足法規(guī)要求，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)發(fā)展完整性管理業(yè)務(wù)，完整性管理部門的人力資源得到不斷補(bǔ)充和發(fā)展，成為各管道公司的重要部門，形成了一套專業(yè)、成熟的技術(shù)體系，并依靠專家和技術(shù)結(jié)論決策的管理模式。

美國(guó)自完整性管理以立法形式寫入法律以來，在事故管理和管道安全運(yùn)營(yíng)狀況方面有了較大改觀，形成了比較明確的管理結(jié)構(gòu)（上圖）。1994-2013年泄漏事故統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，2002年以后收集的管道泄漏事故數(shù)量比之前翻了一番，但是， 由管道本體缺陷和開挖損壞造成的事故比率大大降低。其中，前者變化是由于液體管道泄漏事故上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)由7.95m3變更為0.02m3；后者變化則是由于全面實(shí)施了管道完整性管理，加強(qiáng)了檢測(cè)、評(píng)價(jià)和修復(fù)等工作所取得的直接效果。

2 提升管道安全管理的認(rèn)知與探索

2.1 管道完整性管理尚未寫入管道保護(hù)法

隨著IT技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)管理、檢測(cè)與評(píng)價(jià)等技術(shù)逐步成熟，使得預(yù)先檢測(cè)、評(píng)價(jià)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)事故預(yù)防的完整性管理得以實(shí)現(xiàn)，成為當(dāng)前各發(fā)達(dá)國(guó)家管道管理的最佳模式，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家要求各管道公司必須開展完整性管理。國(guó)內(nèi)雖然在《安全生產(chǎn)法》《管道保護(hù)法》等法律法規(guī)中都要求進(jìn)行預(yù)防式管理，但尚未明確各管道必須開展完整性管理，同國(guó)外相比還存在差異。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)正在編制完整性管理的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)， 逐步具備支持在法律法規(guī)中寫入開展完整性管理要求的基礎(chǔ)，建議將完整性管理寫入管道保護(hù)法中， 提高完整性管理的要求，規(guī)范管道管理者實(shí)現(xiàn)“事故預(yù)防”，細(xì)化管道管理者必須履行的管理責(zé)任和工作內(nèi)容，使政府監(jiān)管具備可行性。

2.2 國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范技術(shù)水平有待增強(qiáng)可操作性

標(biāo)準(zhǔn)是法律法規(guī)的重要支撐，是企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力的體現(xiàn)，是企業(yè)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。建立完善的標(biāo)準(zhǔn)體系是達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平的途徑和標(biāo)志。隨著國(guó)內(nèi)安全法和管道法等專項(xiàng)法律的頒布，標(biāo)準(zhǔn)在法規(guī)實(shí)施過程中發(fā)揮的作用越來越重要，沒有配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持，這類法規(guī)將無法有效實(shí)施。

建議對(duì)我國(guó)油氣儲(chǔ)運(yùn)相關(guān)的國(guó)家、行業(yè)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作內(nèi)容和范圍重新定位，特別是改變當(dāng)前的標(biāo)準(zhǔn)制定程序，學(xué)習(xí)國(guó)外知名行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的編寫模式，變企業(yè)單位承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)編寫為行業(yè)技術(shù)專家自由參與編寫，更多體現(xiàn)其公開、公平和廣泛協(xié)商原則，實(shí)現(xiàn)以基礎(chǔ)研究為基礎(chǔ)，行業(yè)技術(shù)專家主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的編寫，提升技術(shù)水平和可操作性。

同時(shí)，還應(yīng)該避免政府監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)制定和檢測(cè)服務(wù)等一體化，提高研究成果向技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的能力，加強(qiáng)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的理論研究和實(shí)踐驗(yàn)證。

2.3 專業(yè)化技術(shù)人才需持續(xù)培訓(xùn)提升

管道完整性管理對(duì)相關(guān)人員的技術(shù)水平要求較高，不同于傳統(tǒng)的管道管理，應(yīng)該具備一定的風(fēng)險(xiǎn)、材料、力學(xué)等方面的基礎(chǔ)知識(shí)，應(yīng)該熟悉管道工藝和日常管理，而在人才方面，缺少較專業(yè)的管道完整性評(píng)估和管理人員。人才培養(yǎng)和完整性管理的需求還不匹配。管道完整性從業(yè)人員數(shù)量、素質(zhì)等方面相對(duì)于管道完整性管理業(yè)務(wù)的發(fā)展有所滯后，人員素質(zhì)培養(yǎng)和職業(yè)資質(zhì)管理有待完善提高。

對(duì)當(dāng)前新建設(shè)管道的評(píng)估結(jié)果表明，提高施工人員對(duì)管道本體結(jié)構(gòu)的認(rèn)知水平，也可以提高管道的本質(zhì)安全。我國(guó)在工程師專業(yè)化培養(yǎng)和考核方面存在的不足，直接造成專業(yè)工程師對(duì)所從事專業(yè)缺少系統(tǒng)的認(rèn)知，提高管道專業(yè)工程師和從業(yè)人員的素質(zhì)需要從管理體制等方面綜合提高。

2.4 事故分析中的技術(shù)分析需加強(qiáng)

隨著我國(guó)對(duì)安全管理的重視和對(duì)事故價(jià)值認(rèn)知的深入，近年來國(guó)內(nèi)通過事故調(diào)查促進(jìn)了很多方面的管理提升，但與國(guó)外的事故調(diào)查分析相比，還需要持續(xù)改進(jìn)。就事故而言，其本身蘊(yùn)藏著巨大的警示與預(yù)防價(jià)值，全面、系統(tǒng)、詳盡地分析事故不僅可以促進(jìn)技術(shù)的發(fā)展和管理的提升，而且可以對(duì)行業(yè)發(fā)展方向、管理模式、立法等產(chǎn)生重大影響。

我國(guó)目前的事故調(diào)查責(zé)任追究的比重偏大， 存在技術(shù)原因分析和建議措施跟蹤落實(shí)少等問題， 需要在事故調(diào)查和事故致因分析方面更加科學(xué)化， 重視從技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等層面發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出改進(jìn)措施。同時(shí)，需要加大在事故致因等方面的研究和分析，多從法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方面分析存在的問題，不斷完善并將事故教訓(xùn)改進(jìn)到法律、規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中，避免事故的重復(fù)發(fā)生。

3 結(jié)論與展望

國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然需要大力發(fā)展管道，也必然對(duì)管道的安全性提出更高的要求，如何改進(jìn)和提升管道安全管理體制、標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)和技術(shù)水平是必須要面臨和解決的問題。

只有在油氣管道安全監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)管理方面深入研究安全管理思路，打開全新的完整性管理格局，不斷完善監(jiān)管，完備法律法規(guī)要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，而且盡快將完整性管理納入管道保護(hù)法，建立國(guó)家管道應(yīng)急體系和基礎(chǔ)管道信息平臺(tái)，完善事故調(diào)查和分析機(jī)制，建設(shè)專業(yè)化的技術(shù)隊(duì)伍，才能夠有效提升管道的運(yùn)行安全。

（原載《油氣儲(chǔ)運(yùn)》）

《管道保護(hù)》2015年第2期（總第21期）