宮志剛 中國人民公安大學(xué)教授

裴 巖 中國人民公安大學(xué)副教授

2013年青島“11.22”輸油管道泄漏爆炸事故造成62人遇難，對我國城市地下管線安全再次敲響警鐘。這起事故暴露出輸油管線規(guī)劃設(shè)計不合理、安全生產(chǎn)責(zé)任不落實、應(yīng)急處置工作不規(guī)范等問題。

隨著城市擴張和人口聚集，油氣管線與市政管網(wǎng)的矛盾沖突已成為一個普遍現(xiàn)象；同時，中國正處于新一輪油氣管網(wǎng)建設(shè)高峰期，又有相當(dāng)比例的管線進入“老齡化”，油氣管道泄漏事故可能處于高發(fā)期。結(jié)合當(dāng)前社會安全形勢，未來城市地下管線安全威脅因素主要來自以下方面：一是恐怖襲擊；二是違法犯罪；三是違章作業(yè)；四是非故意損毀；五是地下管線自身存在的安全隱患及老化問題；六是自然災(zāi)害。

國外城市地下管線安全管理的經(jīng)驗

制定地下管線安全管理法律規(guī)范。《美國聯(lián)邦管道安全法規(guī)》對管件的生產(chǎn)、制造，管道的設(shè)計、施工、維修及事故報告、調(diào)查均有明確而詳盡的規(guī)定。美國國會還分別于2002年和2006年通過《管道安全推進法案2002》和《管道安全推進法案2006》，從國家層面進一步加強管道安全保護。英國于1962年分別通過《管道法》和《管道安全法》，從管道的申請、施工、應(yīng)遵守的技術(shù)規(guī)定、安全評估、對周邊環(huán)境影響等方面作出詳細(xì)規(guī)定。

對城市地下管線實行統(tǒng)一管理。美國交通運輸部下設(shè)管道安全辦公室，作為聯(lián)邦管道安全管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。管道安全辦公室采取安全檢查、事故調(diào)查、與管道運營商溝通等一系列舉措推動管道安全管理。德國設(shè)立聯(lián)邦管網(wǎng)管理處，對電力、燃?xì)狻㈦娦拧⑧]政和鐵路等管網(wǎng)市場統(tǒng)一進行管理。聯(lián)邦管網(wǎng)管理處下設(shè)的各部門負(fù)責(zé)各管網(wǎng)領(lǐng)域的日常管理和專業(yè)工作，決議委員會對各項規(guī)定進行審核并決議。

城市地下管線安全管理措施全面。美國2006年出臺《國家重要基礎(chǔ)設(shè)施保護計劃》明確將城市地下管線納入重要基礎(chǔ)設(shè)施保護范疇，細(xì)化州和地方政府、管道運營商以及其他聯(lián)邦部門的具體職責(zé)，將各種保護力量進行有效整合，形成了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的地下管線保護網(wǎng)絡(luò)。美國管道安全辦公室在涉及人口密集區(qū)、水源地或者環(huán)境保護區(qū)等環(huán)境敏感的高風(fēng)險地區(qū)推行“完整性管理”（包括對管道環(huán)境的持續(xù)評估、管道風(fēng)險評估、檢驗或試驗、數(shù)據(jù)分析、跟進修復(fù)以及預(yù)防或緩解措施）策略。

加強城市地下管線安全管理的五種途徑

完善城市地下管線安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。一是制定《國家重要基礎(chǔ)設(shè)施保護法》，明確將城市地下管線納入國家重要基礎(chǔ)設(shè)施保護。二是加快《城市地下管線管理條例》立法進程，在條例中明確城市地下管線的管理體系和執(zhí)法主體，規(guī)范地下管線規(guī)劃、建設(shè)、測量、運行維護與安全、檔案與信息管理的程序，明確各責(zé)任主體的行為和對違法行為進行處罰的措施。三是加強各類地下管線標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的協(xié)調(diào)和修訂工作，加強各類管線國家標(biāo)準(zhǔn)的制定。

實現(xiàn)城市地下管線綜合規(guī)劃與管理。成立統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌城市地下空間和管線的管理。將城市地下管線納入城市整體規(guī)劃和保障建設(shè)統(tǒng)一布局，合理規(guī)劃城市空間結(jié)構(gòu)和建設(shè)用地使用，綜合考慮地形、地質(zhì)、氣象、危險源場所、防洪、抗震、防風(fēng)等安全因素，確保居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地等主要功能區(qū)避開災(zāi)害源和生 態(tài)敏感地帶，實現(xiàn)城市總體布局的合理化。

完善城市地下管線檔案信息動態(tài)管理機制。開發(fā)城市地下管線綜合信息系統(tǒng)，實現(xiàn)管線檔案數(shù)據(jù)的采集、整理、編輯、分析、輸出全過程的現(xiàn)代化管理。建立信息齊全的城市地下管線信息網(wǎng)絡(luò)，對地下管線規(guī)劃和建設(shè)進行實時監(jiān)測、預(yù)警。

全面、系統(tǒng)地實施地下管線完整性管理。完整性管理涉及地下管線規(guī)劃設(shè)計、管線質(zhì)量、保護措施、維護運行監(jiān)測、監(jiān)督責(zé)任、應(yīng)急預(yù)案和演練、基礎(chǔ)管理等環(huán)節(jié)。政府部門和相關(guān)企業(yè)應(yīng)通過動態(tài)跟蹤管理，識別主要風(fēng)險因素，制定風(fēng)險控制方案，強化整治安全隱患，將管道運營風(fēng)險控制在合理、可接受的范圍，確保管道安全運行。

提升城市地下管線事故應(yīng)急處置能力。形成企業(yè)、地方政府和國家三方事故應(yīng)急救援預(yù)案聯(lián)動機制，實現(xiàn)統(tǒng)一指揮，資源共享，協(xié)調(diào)作戰(zhàn)，發(fā)揮整體應(yīng)急救援能力。提高各類管道從業(yè)人員的技術(shù)水平和安全管理人員的業(yè)務(wù)能力，增加應(yīng)急體系的整體投入，重視救護隊和消防隊等應(yīng)急隊伍建設(shè)，加強應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練，提高地下管線事故救援能力。 ◢

（轉(zhuǎn)載自中國人民公安大學(xué)學(xué)報）

2014年第2期（總第15期）