葛天明

勞氏集團(tuán)

目前國內(nèi)一些省份正在著手制定石油天然氣管道保護(hù)地方法規(guī)，這就涉及到如何平衡管道設(shè)施周邊土地開發(fā)利用與公共風(fēng)險(xiǎn)的問題。本文介紹了英國對(duì)管道設(shè)施周邊開展土地用地規(guī)劃的規(guī)定和做法，可以為地方立法提供有益借鑒。

1 咨詢距離的提出

生產(chǎn)、儲(chǔ)存和運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施發(fā)生重大事故的可能性并不高，但是一旦發(fā)生就會(huì)對(duì)設(shè)施周圍居住的第三方公眾產(chǎn)生毀滅性的打擊。1973年發(fā)生在英國傅立克斯鎮(zhèn)的尼龍廠爆炸，2000年荷蘭的恩斯赫德煙花倉庫爆炸和2005年邦斯菲爾德油庫的溢油及火災(zāi)爆炸，均對(duì)周邊的公眾建筑物設(shè)施造成了嚴(yán)重的破壞。英國安全健康執(zhí)行局（HSE）在1972年首次向土地規(guī)劃部門提供土地規(guī)劃的咨詢建議，1996年發(fā)布的《塞韋索II，Seveso II》（96/82/EC，2015年6月1日升版為《塞韋索III，Seveso III》）將英國經(jīng)驗(yàn)向整個(gè)歐盟地區(qū)推廣。其首要目的是希望通過有效控制危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施周邊居住人員的密度增長，來減輕發(fā)生重大事故的后果。

HSE在運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的管道周圍設(shè)定一個(gè)“咨詢距離”（Consulting distance，CD），該距離通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和重大事故的影響評(píng)估來確定。“咨詢距離”是一個(gè)基于目前科學(xué)認(rèn)知水平和工業(yè)發(fā)展程度而確定的距離，隨著知識(shí)的更新和工業(yè)的發(fā)展，該距離也會(huì)進(jìn)行更新。

土地規(guī)劃部門在進(jìn)行土地規(guī)劃時(shí)具有法定義務(wù)向HSE咨詢距離問題和對(duì)土地開發(fā)方案的建議。HSE將從重大事故風(fēng)險(xiǎn)的角度對(duì)規(guī)劃許可給出“建議反對(duì)”或“不建議反對(duì)”的結(jié)論。土地規(guī)劃部門必須在開展土地規(guī)劃和批準(zhǔn)建設(shè)用地申請(qǐng)時(shí)考慮HSE的建議。

2 HSE的法律職責(zé)

HSE在土地規(guī)劃方面的法律職責(zé)來源于《塞韋索III，Seveso III》在英國落地后的《規(guī)劃法》和其他相關(guān)法規(guī)，包括兩個(gè)方面。

2.1 管道設(shè)施建設(shè)用地建議

《規(guī)劃法》中明確運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的管道建設(shè)需要獲得當(dāng)?shù)匚ｋU(xiǎn)物品監(jiān)管局（HSA）的許可（一般是當(dāng)?shù)氐耐恋匾?guī)劃部門），同時(shí)HSE是《規(guī)劃法》要求的所有危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施用地申請(qǐng)的咨詢部門。

HSE的主要職責(zé)是：

（1）考慮管道建設(shè)對(duì)于鄰近公眾的危害和風(fēng)險(xiǎn)，并基于此給予危險(xiǎn)物品監(jiān)管局（土地規(guī)劃部門）批準(zhǔn)或拒絕管道建設(shè)用地申請(qǐng)的建議。

（2）HSE可以在符合性要求的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)的要求，并指明某些具體的要求是批準(zhǔn)申請(qǐng)的先決條件。

（3）危險(xiǎn)物品監(jiān)管局（土地規(guī)劃部門）必須通知HSE哪些申請(qǐng)最終被批準(zhǔn)，并提供詳細(xì)的用地規(guī)劃和設(shè)施條件。

2.2 管道周邊設(shè)施建設(shè)用地建議

HSE收到土地規(guī)劃部門最終批準(zhǔn)的用地申請(qǐng)后，會(huì)開展詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在管道兩側(cè)確定“咨詢距離”，這包括三個(gè)區(qū)域或三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等高線，如圖1所示。

HSE會(huì)將最終確定的“咨詢距離”通知土地規(guī)劃部門，所有涉及“咨詢距離”之內(nèi)的建設(shè)用地申請(qǐng)（特別是可能增加區(qū)域內(nèi)人口密度的建設(shè)用地申請(qǐng)），土地規(guī)劃部門都必須向HSE進(jìn)行咨詢。

HSE會(huì)根據(jù)管道風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度對(duì)建設(shè)用地申請(qǐng)給出“建議反對(duì)”或“不建議反對(duì)”的建議，土地規(guī)劃部門將在批準(zhǔn)評(píng)估中考慮該建議。

HSE在建設(shè)用地審批過程中僅承擔(dān)顧問角色，無權(quán)拒絕任何一項(xiàng)建設(shè)用地申請(qǐng)，只是在某一類特定的建設(shè)用地申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)前介入，但也僅作為顧問給出建議。土地規(guī)劃部門最終可能沒有接受HSE“建議反對(duì)”而批準(zhǔn)某項(xiàng)用地申請(qǐng)，HSE也不會(huì)進(jìn)一步提出復(fù)核要求。除非在某些特殊的情形下，HSE認(rèn)為該建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)足夠高，將可以要求國務(wù)大臣介入以重新考慮該用地申請(qǐng)（稱為“call in”）。

3 管道設(shè)施周邊土地開發(fā)方案的評(píng)估

3.1 評(píng)估原則

HSE評(píng)估管道設(shè)施周邊土地開發(fā)方案的主要原則包括：

（1）基于風(fēng)險(xiǎn)的方法，既考慮事故的可能性也考慮事故的后果。

（2）風(fēng)險(xiǎn)指考慮所有可能的安全控制措施后的殘余風(fēng)險(xiǎn)。

（3）開發(fā)方案的規(guī)模和發(fā)展內(nèi)容；可能受影響公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力和應(yīng)急救援的難易程度。例如學(xué)校和醫(yī)院會(huì)比輕工業(yè)設(shè)施更加敏感，因此評(píng)估會(huì)更加謹(jǐn)慎。

（4）單次事故可能造成的人員傷亡數(shù)量。

3.2 評(píng)估步驟

3.2.1 確定土地開發(fā)類別

具體的土地開發(fā)方案包括不同的開發(fā)類別，將被識(shí)別并單獨(dú)開展評(píng)估。不同地點(diǎn)的獨(dú)立設(shè)施或建筑，如果確定屬于同一開發(fā)類別，應(yīng)累積確定敏感性水平及最終建議。例如某個(gè)開發(fā)方案包括商店、電影院和圖書館，都屬于“室內(nèi)公共用途”設(shè)施，其面積和可能暴露人數(shù)將被累積后進(jìn)行評(píng)估。如果該獨(dú)立設(shè)施或建筑在“咨詢距離”之外，將不會(huì)累積。

3.2.2 開發(fā)方案的類別

土地開發(fā)方案分為四個(gè)類別，包括：

（1）公眾人員正常工作設(shè)施和停車廠。

（2）一般公共功能設(shè)施（居住和其他活動(dòng)），具體分為：①居住類別；②酒店、旅館和其他旅行居住類別；③室內(nèi)公共用途類別；④室外公共用途類別。

（3）敏感類人群（孩童、老人、病人或行動(dòng)受阻等）使用的設(shè)施，具體分為：①提供教育和居住功能的設(shè)施；②監(jiān)獄、拘留所。

（4）大型敏感類人群使用的設(shè)施，具體分為：①提供居住功能的設(shè)施；②大型室外公共功能設(shè)施。

3.2.3 評(píng)估土地開發(fā)方案

HSE對(duì)于每一個(gè)識(shí)別的土地開發(fā)類別分別進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估時(shí)需考慮敏感性水平及開發(fā)方案所處于的區(qū)域，即內(nèi)部、中部還是外部區(qū)域。開發(fā)方案任一開發(fā)類別被判定為“建議反對(duì)”，整體土地開發(fā)方案也將被判定為“建議反對(duì)”。

基于不同的敏感性水平和開發(fā)方案所處的區(qū)域，HSE的建議矩陣見表1。

敏感性水平的確定主要考慮兩個(gè)參數(shù)：

（1）開發(fā)方案中引入的人員數(shù)量及敏感程度（即敏感類人群比例，如孩童、老人、病人等）。

（2）開發(fā)方案的規(guī)模。

HSE對(duì)于每一類土地開發(fā)給出了具體的示例、不同開發(fā)規(guī)模的敏感性水平和判斷的方法，典型的敏感性水平舉例如下：

◎敏感性水平1級(jí)，例如工廠。

◎敏感性水平2級(jí)，例如住宅。

◎敏感性水平3級(jí)，例如老年公寓、高中。

◎敏感性水平4級(jí)，例如大型醫(yī)院，足球場館。

3.3 技術(shù)手段

HSE基于上述方法開發(fā)了網(wǎng)絡(luò)評(píng)估平臺(tái)，土地規(guī)劃部門在接到申請(qǐng)后可以登錄該平臺(tái)進(jìn)行評(píng)估，以確定該方案是否進(jìn)入某管道設(shè)施的“咨詢距離”，如圖2所示。

該網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)也面向土地開發(fā)者開放，土地開發(fā)者可以在申請(qǐng)前確認(rèn)土地開發(fā)方案是否進(jìn)入了某個(gè)危險(xiǎn)化學(xué)品設(shè)施的“咨詢距離”，也可以邀請(qǐng)HSE對(duì)土地開放方案進(jìn)行預(yù)先評(píng)估。

3.4 涉及危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)用地的評(píng)估

對(duì)于生產(chǎn)、儲(chǔ)存和運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品的設(shè)施用地申請(qǐng)，包括管道建設(shè)用地不接受通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)咨詢和評(píng)估，HSE檢驗(yàn)員會(huì)對(duì)具體的設(shè)施進(jìn)行評(píng)估，對(duì)可能的后果進(jìn)行分析以確定風(fēng)險(xiǎn)是否可接受，并劃分該設(shè)施三個(gè)區(qū)域的距離。

4 管道設(shè)施“咨詢距離”的確定

HSE采用基于風(fēng)險(xiǎn)的方式對(duì)管道設(shè)施開展詳細(xì)的量化風(fēng)險(xiǎn)分析，通過定量風(fēng)險(xiǎn)分析的結(jié)果確定三個(gè)不同風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的距離。風(fēng)險(xiǎn)采用“危險(xiǎn)劑量”的概念，單位“危險(xiǎn)劑量”指可能造成：

◎所有人的潛在影響或威脅。

◎大量的人員需要醫(yī)護(hù)治療。

◎部分人員需要住院治療。

◎少量死亡（大約1%）。

內(nèi)部、中部及外部區(qū)域的量化風(fēng)險(xiǎn)水平分別為：

內(nèi)部區(qū)域邊界為10 cpm （chance permillion, 每百萬）個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)等高線內(nèi)，即1x10 -5/年的可能性承受單位“危險(xiǎn)劑量”。

中部區(qū)域邊界為1 cpm （chance permillion, 每百萬）個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)等高線內(nèi)，即1x10 -6/年的可能性承受單位“危險(xiǎn)劑量”。

外部區(qū)域邊界為0.3 cpm （chance permillion, 每百萬）個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)等高線內(nèi)，即3x10-7/年的可能性承受單位“危險(xiǎn)劑量”。

英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)出版了《陸地鋼制管道-管道周邊土地開發(fā)方案的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估導(dǎo)則》，應(yīng)用該方法對(duì)于不同的管道設(shè)施可以確定不同的“咨詢距離”。

參考文獻(xiàn)：

[1]HSE土地使用規(guī)劃辦法 [R]. 英國：健康安全執(zhí)行局（HSE）， 2014

[2]PD 8010: Part 3, Steel pipelines on land – Guide to the application of pipeline risk assessment to proposed developments in the vicinity of major accident hazard pipelines containing flammables – Supplement to PD 8010-1:2004[S]. London: BSI, 2013

作者：葛天明，勞氏船級(jí)社中國區(qū)咨詢業(yè)務(wù)副總經(jīng)理。

《管道保護(hù)》2016年第6期（總第31期）