編者按： 10月18日上午，甘肅省立法調(diào)研組在北京舉行《甘肅省石油天然氣管道保護條例》（征求意見稿）征求意見座談會。全國人大法工委、國土資源部、住建部、公安部、國家安監(jiān)總局、國家能源局、北京市城市管理委員會、河北省能源局和中石油、中石化等單位的20多位專家出席，甘肅省立法調(diào)研組全體成員參加座談。甘肅省管道保護協(xié)會會長、《管道保護》主編朱行之對條例征求意見稿做了詳細解讀。座談會由甘肅省能源局局長孟開主持。

孟開（甘肅省能源局局長）：

甘肅省委、省政府高度重視國家能源建設(shè)和管道安全保護工作，目前境內(nèi)有西氣東（南）輸、西油東（南）送等干線管道17條，總長度近9000多公里，正在規(guī)劃建設(shè)的有西氣東輸四線、新粵浙煤制氣管道，已成為我國西部能源重要通道。為了保障管道安全運行，建立了省市縣鄉(xiāng)村五級管道保護體系，并加快了地方法規(guī)建設(shè)，《甘肅省石油天然氣管道保護條例》已列入省人大立法計劃，經(jīng)過近兩年的廣泛調(diào)研，目前已完成第六稿。

楊合慶（全國人大法工委經(jīng)濟法室副主任）:

甘肅是我國能源運輸?shù)拇笸ǖ溃�甘肅管道保護工作走在了全國的前面，有很多豐富的經(jīng)驗。甘肅省發(fā)改委和管道保護協(xié)會推動了地方立法，是一件很好的事。總體看，條例征求意見稿符合甘肅的實際，抓住了法律實施遇到的突出問題：一是明確了管道保護主管部門和有關(guān)主管部門的職責，較好地處理了主管部門和其他部門之間的關(guān)系。二是探索賦予管道通過他人土地的權(quán)利，并給予土地權(quán)利人合理補償，處理好管道保護和當?shù)厝嗣袢罕姷年P(guān)系。三是加強制度建設(shè)，處理好管道保護和第三方施工的關(guān)系。

同時對征求意見稿提出以下建議：一是，進一步突出管道保護主管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責，對其組建管道保護機構(gòu)的規(guī)定再作研究。二是，關(guān)于管道通過權(quán)問題，建議根據(jù)物權(quán)法有關(guān)地役權(quán)的規(guī)定，對該權(quán)利的名稱及其內(nèi)容進行完善。三是，關(guān)于管道與人口密集場所和易燃易爆場所之間的距離問題，建議根據(jù)管道保護法第三十一條規(guī)定，進一步征求有關(guān)方面的意見，再作研究論證。四是，對法律責任的規(guī)定再作梳理，與管道保護法的規(guī)定予以更好銜接。

李國華（中石油保衛(wèi)部處長）:

（1）健全體系。條例第四條中，建議賦予管道保護機構(gòu)執(zhí)法責任。

（2）技術(shù)措施。建議增加引導、研發(fā)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測，采用地理信息系統(tǒng)等先進技術(shù)應(yīng)用于管道保護。

（3）公眾參與。建議通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)宣傳，發(fā)揮和調(diào)動群眾的積極性，實現(xiàn)全社會齊抓共管。

劉輝（中石油法律事務(wù)部副處長）:

條例架構(gòu)合理，幾個突出問題在條例中得到了重點解決，明確了職責分工；強調(diào)了第三方施工管理，有針對性；應(yīng)急處置提升了管理的層次。具體建議：

（1）管理定位。管道作為重要基礎(chǔ)設(shè)施或公用設(shè)施，用哪種概念表達更為合適，需要很好的斟酌。

（2）適用范圍。增加了油田集輸管道，而集輸管道的技術(shù)標準、保護距離與長輸管道都有所不同，建議不納入。

（3）職責分工。對條例第四、六條提出的管道保護機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)進一步完善，第六、七條都是職責，可合并。

（4）管道通過權(quán)。條例第十一條提出的管道通過權(quán)，建議與上位法銜接再緊一些，也就是說應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù)，物權(quán)法規(guī)定之外的其他法律規(guī)范，可能是石油天然氣法規(guī)范，但一時難以出臺，只能在管道保護法中修訂，根據(jù)物權(quán)法、土地管理法具體確定補償標準。建議并贊成將管道通過權(quán)寫入條例。

（5）管道保護距離。條例第十二、十三條管道選線和高后果區(qū)的識別很重要，設(shè)計思路合理，但兩條之間的關(guān)系不夠?qū)Φ龋�建議調(diào)整。

王果英（住建部標準定額司處長）:

甘肅地方立法做了大量的工作，內(nèi)容很好，剛才楊主任給予了肯定。

新版輸油、輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范要求管道與建（構(gòu)）筑物距離為5米，管道保護法第三十條對5米核心保護區(qū)以內(nèi)提出要求，第三十一條對核心保護區(qū)外提出要求。2006年版的工程設(shè)計規(guī)范距離標準為15米，當時強調(diào)本質(zhì)安全。專家解釋說，只有強度才能保安全，否則距離1公里也不安全。工程設(shè)計規(guī)范對保護本質(zhì)安全提出了要求。

條例草案第十二、十三條規(guī)定的內(nèi)容以及先建與后建的關(guān)系，對解決實際問題有意義，但從法律的角度看是否可行？草案第十二條提出保護距離為15、30米是否可行？新版輸油、輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范要求管道與建（構(gòu)）筑物距離為5米是強制性規(guī)定的最基本的要求，行業(yè)標準可以提出更高的要求，法規(guī)能否突破？管道保護法律的宣傳應(yīng)加強，監(jiān)督實施很重要，權(quán)利和義務(wù)對等。條例有不少創(chuàng)新，如第十三、十六、十九條等。

王章學（公安部治安管理局處長）：

2004年國務(wù)院批準成立全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯(lián)席會議制度，10多年來，管道治安案件由每年1萬多起降到幾百起。今年，習近平總書記針對打孔盜油案件作了重要批示，截至目前只發(fā)生了29起。建議：

（1）將管道安保、反恐、預(yù)防打孔盜油寫入條例。

（2）單位內(nèi)部治安由單位負責、政府監(jiān)管， 政府不宜大包大攬。

（3）公安機關(guān)要有超前性，要解決滯后性問題，要提供公共安全服務(wù)（不是聯(lián)防）。

（4）條例應(yīng)完善責任追究、行政執(zhí)法罰則、保護距離問題等。

蔡衛(wèi)華（國土資源部法律中心法律處處長）:

同意上述楊主任、劉處長的觀點。管道建設(shè)屬于臨時用地，沒有明確管道企業(yè)的土地使用權(quán)。法律沒有“通過權(quán)”這一概念，所以不能進行登記，可以先通過設(shè)置地役權(quán)解決，采取合同約定、有償通過，以后通過制定相關(guān)法律規(guī)定來解決。

盧成剛（國家能源局石油儲備中心副處長）:

建議條例在規(guī)定各部門的職責分工上，發(fā)展改革委以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為主，其他部門的職責要更具操作性，不要成為互相推諉的依據(jù)。

建議條例補充地質(zhì)災(zāi)害防治問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村管道保護職責問題、調(diào)動地方積極性問題、管道通過權(quán)問題、完整性管理問題、管道數(shù)據(jù)備案問題等規(guī)定。

許曉晨（北京市城市管理委員會管道保護工作辦公室主任）:

甘肅省在制定地方條例中做了大量的工作，條例針對性、操作性強，且有創(chuàng)新、有突破。

一是如果管道通過權(quán)問題不解決，占壓問題和土地糾紛矛盾永遠解決不了。

二是增加了完整性管理規(guī)范要求，突出了高后果區(qū)管理、風險識別和評價，這對于摸清油氣管道的底數(shù)，為政府制定管道保護政策和行政執(zhí)法提供了可靠依據(jù)。

三是建立統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)，有助于遏制第三方施工損壞管道行為。建議如下：

（1）增加對廢棄管道的處置要求，包括善后處理、環(huán)保處理等。

（2）增加反恐防控和公共安全方面的考慮。

（3）盡快出臺甘肅地方條例，對全國其他省的地方立法和管道保護工作提供指導。

王世聲（中石化法律部副處長）:

條例明確了管道保護工作及各相關(guān)部門管道保護工作的法定責任，明確了建立管道通過權(quán)法律制度，但如何訂立管道通過權(quán)合同，還有很多工作要做，主要是管道工程在實施中與公路、鐵路打交道往往處于下風，其原因是管道通過無法律授予的權(quán)力。

范墨林（河北省能源局處長）：

在管道用地制度方面，條例實現(xiàn)了突破創(chuàng)新。長期以來，土地使用問題解決不了，“前清后占”難以杜絕。甘肅要堅定不移的抓下去，無論是采取通過權(quán)或地役權(quán)的方式。

希望條例盡快出臺，以彌補上位法的不足。主要是管道保護法與土地管理法、城鄉(xiāng)建設(shè)法和物權(quán)法不夠協(xié)調(diào)，實際上是違法保護了少數(shù)企業(yè)的利益，在執(zhí)行中存在很多的問題。

條例明確了各部門職責，可以防止扯皮現(xiàn)象，比浙江、遼寧條例更具體。

條例第十二條要考慮保護和用地的矛盾，距離問題十分重要，地廣人稀的可能容易通過，也存在有的地方堅決不讓你過，不給路由，要考慮可操作性。

條例非常好，開了先例，受益匪淺，希望盡快出臺。

孫寶東（中石化新氣管道公司對外關(guān)系部副主任）：

新粵浙煤制天然氣管道總長8372公里，2015年9月經(jīng)國家發(fā)改委核準，即將開工建設(shè)。此次參加條例的討論，我們受益匪淺。

（1）條例的四大亮點。包括預(yù)防打孔盜油和第三方損壞問題；建立管道通過權(quán)，解決“臨時征用、永久使用”問題；責任清單實現(xiàn)責任細化問題；應(yīng)急管理問題。

（2）對條例的四點建議。管道通過權(quán)盡快形成成果；明確管道保護距離問題，如條例第十二條規(guī)定15米、30米的話，已建成管道怎么辦？第三方施工一般由施工企業(yè)與管道企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)解決，政府只協(xié)調(diào)有爭議的項目；將第十三條中“建設(shè)單位”改為“運營單位”比較合理。

楊羽（中石化安監(jiān)局處長）:

管道被破壞的原因：一是蓄意破壞；二是自然因素；三是第三方損壞。條例明確了建立預(yù)防第三方施工損壞機制問題，很好。建議在條例第七條中明確預(yù)防第三方施工損壞是哪些部門的責任，其中公安部門有什么責任，應(yīng)做哪些工作？

韓玉鑫（國家安監(jiān)總局三司油氣管道監(jiān)管處副處長）:

條例已出6稿，很不容易，也很有必要。建議：

（1）土地通過權(quán)。很有必要，要進一步明確細化，補償標準機制決定該制度能否順利落地。

（2）安全保護距離。條例第十二條規(guī)定15米、30米，達到這個要求就安全了嗎？不一定。所以叫“保護距離”為好，第十二條留了口子，難以保證落實。但長輸高壓管道離城市越遠越好。

（3）部門聯(lián)動機制。進一步細化管道保護工作聯(lián)席會議制度。

（4）統(tǒng)一呼叫系統(tǒng)。以大數(shù)據(jù)為支撐，建立省一級的平臺，國家目前正在建設(shè)地理信息系統(tǒng)，將來有可能實現(xiàn)相互對接。

（5）完整性管理規(guī)范。管道及附屬設(shè)施實行完整性管理，也就是全生命周期管理，很有必要。

（6）預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。條例第二十條提出的建立第三方施工預(yù)警網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，到底是網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)還是預(yù)警系統(tǒng)，是信息平臺還是信息系統(tǒng)？

（7）管道保護執(zhí)法機構(gòu)。遼寧省設(shè)定從省到縣的管道保護執(zhí)法機構(gòu)的經(jīng)驗可以借鑒。

最后，建議條例盡快出臺。

2016年第6期（總第31期）