中國石油管道公司

管道高后果區(qū)是油氣管道泄漏后可能對公眾和環(huán)境造成較大不良影響的區(qū)域。一旦管道高后果區(qū)發(fā)生事故，將會造成重大的人員傷亡、財產(chǎn)損失和環(huán)境污染。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記十分重視安全生產(chǎn)工作，多次對安全生產(chǎn)工作作出指示和批示。習(xí)近平指出，安全生產(chǎn)事關(guān)人民福祉，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。在黨中央高度重視安全生產(chǎn)的大背景下，管道企業(yè)勢必要做好高后果區(qū)管理，抓住這個管道管理的“牛鼻子”。

1 管道高后果區(qū)的形成原因

一是因管道路由限制而形成的高后果區(qū)。受地理環(huán)境的影響，一些管道的路由敷設(shè)位置臨近水源地、大中型水庫、濕地、森林、河口等國家自然保護(hù)區(qū)，與高速公路、國道、鐵路交叉平行等。最典型的是輸油管道穿越江河，比如某輸油管道定向鉆穿越黃河，形成了Ⅲ級環(huán)境敏感型高后果區(qū)。

二是因城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃而產(chǎn)生的高后果區(qū)。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，交通路網(wǎng)、城鎮(zhèn)建設(shè)等規(guī)劃與管道路由之間的矛盾越來越突出。這是近幾年國內(nèi)管道高后果區(qū)管段不斷增長的一個主要原因。比如，某管道在2018年識別高后果區(qū)時，發(fā)現(xiàn)某段管道中心線外側(cè)80米處新建了一個常駐人口在100戶以上的居民區(qū)。該段管道原本不屬于高后果區(qū)管段，因為新建的居民區(qū)導(dǎo)致增加了一個II級高后果區(qū)管段。近些年人員密集型高后果區(qū)數(shù)量呈上升趨勢，公共安全風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險不斷增大。

由于以上兩個方面的因素使得管道高后果區(qū)的存在是不可避免的。作為管道保護(hù)主管部門和管道企業(yè)必須面對這個現(xiàn)實，才能做好管道高后果區(qū)的管理工作。

2 目前管理存在的問題

一 是 高 后 果 區(qū) 識 別 不 夠 全 面 準(zhǔn) 確 。 雖 然GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》明確了輸油管道、輸氣管道的高后果區(qū)識別標(biāo)準(zhǔn)，但是從管道基層單位開展的識別工作來看，還存在著高后果區(qū)管段識別過長或過短、識別級別不準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)高后果區(qū)識別錯誤或沒有識別出的情況，這直接影響高后果區(qū)的日常管理和應(yīng)急管理工作。

二是高后果區(qū)現(xiàn)場管理不規(guī)范。對于識別出的高后果區(qū)缺乏有針對性的風(fēng)險控制措施，往往停留在“增加巡護(hù)頻次”“加強(qiáng)警企聯(lián)防”等常規(guī)性要求，不能滿足對高后果區(qū)的管控需求。存在高后果區(qū)管段地面標(biāo)識缺失、安全宣傳不到位、人員應(yīng)急疏散缺乏組織訓(xùn)練等問題。

三是認(rèn)識水平和監(jiān)管能力有待提高。管道保護(hù)主管部門、應(yīng)急管理部門對于管道高后果區(qū)的認(rèn)識存在偏差，有的認(rèn)為高后果區(qū)是不可接受的，有的則把高后果區(qū)視同于一般地區(qū),缺乏行之有效的監(jiān)管措施。

3 建議與對策

國家安全監(jiān)管總局等八部委文件《關(guān)于加強(qiáng)油氣輸送管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕 138號）要求“認(rèn)真管好人員密集型高后果區(qū)存量，嚴(yán)格控制人員密集型高后 果區(qū)增量”。這個原則同樣適用于所有的高后果區(qū)。

（1）管道企業(yè)認(rèn)真履行主體責(zé)任

一是做好高后果區(qū)的識別。基于《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》高后果區(qū)識別準(zhǔn)則，結(jié)合實際情況補(bǔ)充增加識別項。今年管道公司進(jìn)行升級管理，提升管道管理高度，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)對高后果區(qū)進(jìn)行識別及管控，細(xì)致梳理出高后果區(qū)管段，對部分管道高后果區(qū)根據(jù)實際情況進(jìn)行調(diào)整。一是吸取青島“11·22”事故的教訓(xùn)，增加管道與市政管網(wǎng)交叉或并行的高后果區(qū)識別項，將管道一旦發(fā)生泄漏可能進(jìn)入市政管網(wǎng)的區(qū)域識別為 III 級高后果區(qū)。二是為便于對各種類型高后果區(qū)進(jìn)行統(tǒng)計分析、有針對性的管理，將高后果區(qū)細(xì)分為人員密集型、環(huán)境敏感型、易燃易爆場所和交通設(shè)施四種類型。

二是做好高后果區(qū)的分類分級管理。一是按照事故后果大小對不同介質(zhì)管道高后果區(qū)進(jìn)行分級管理，依次為天然氣管道高后果區(qū)、成品油管道高后果區(qū)、原油管道高后果區(qū)。二是按照高后果區(qū)周邊環(huán)境進(jìn)行分級管理，依次為人員密集型高后果區(qū)、環(huán)境敏感性高后果區(qū)、易燃易爆場所高后果區(qū)和交通設(shè)施高后果區(qū)。在日常管理上做到區(qū)別對待、有的放矢。

三是開展高后果區(qū)精準(zhǔn)宣傳。設(shè)置醒目的安全告知欄，將所有居民都納入宣傳對象，進(jìn)行“一對一”精準(zhǔn)宣傳，耐心細(xì)致講解危及管道安全和居民自身安全的有害行為、舉報方式和獎勵方法。定期走訪當(dāng)?shù)毓艿辣Ｗo(hù)主管部門和地方規(guī)劃部門，了解管道周邊規(guī)劃和項目情況。加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會溝通，及時獲取管道周邊建設(shè)施工信息并取得支持。

四是建立高后果區(qū)區(qū)長制。由企業(yè)各級負(fù)責(zé)人兼任高后果區(qū)區(qū)長，負(fù)責(zé)組織推進(jìn)和落實高后果區(qū)識別、風(fēng)險評價、風(fēng)險管控措施，督導(dǎo)下級履行職責(zé)，實現(xiàn)高后果區(qū)范圍內(nèi)管道和光纜無損傷、無新增占壓、地面標(biāo)識完好、通視的管理目標(biāo)。制作區(qū)長公示牌，標(biāo)明高后果區(qū)范圍、類型、等級、高后果區(qū)影像圖、管道基本參數(shù)、管理目標(biāo)、各級區(qū)長職責(zé)等相關(guān)信息。

五是完善高后果區(qū)地面標(biāo)識。埋設(shè)管道地面標(biāo)識有助于沿線企業(yè)、居民識別出管道的位置、走向等信息，避免對管道造成誤傷。某企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)明確規(guī)定在高后果區(qū)內(nèi)加密設(shè)置地面標(biāo)識，如“管道穿越人口集中居住區(qū)、工業(yè)區(qū)等高后果區(qū)時，應(yīng)增設(shè)加密樁，埋設(shè)間距可根據(jù)現(xiàn)場實際情況進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到通視化要求”。

六是加強(qiáng)高后果區(qū)管段的專項檢測。對高后果區(qū)管段加密內(nèi)外檢測頻次，對穿越水域的高后果區(qū)管段增加水深及埋深檢測，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，強(qiáng)化管道本質(zhì)安全，確保管道不失效。

七是強(qiáng)化高后果區(qū)的應(yīng)急管理。針對高后果區(qū)的實際情況，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)制定具有科學(xué)性、實用性和可操作性的“一區(qū)一案”，避免因處置不當(dāng)導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大。建立地企應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)動，定期開展應(yīng)急預(yù)案演練，在高后果區(qū)附近儲備一定數(shù)量的應(yīng)急物資。

八是加強(qiáng)高后果區(qū)內(nèi)的隱患整治。對管道進(jìn)行風(fēng)險評價、完整性評價，發(fā)現(xiàn)存在腐蝕、變形、地質(zhì)災(zāi)害等隱患，要及時進(jìn)行整治，消減風(fēng)險。

（2）政府部門做好監(jiān)督管理

一是建立管道保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，做好各部門監(jiān)管職責(zé)劃分。《山東省石油天然氣管道保護(hù)條例》對于加強(qiáng)管道保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)、厘清縣級以上人民政府有關(guān)部門的管道保護(hù)工作職責(zé)作出了明確要求。其經(jīng)驗建議在國內(nèi)相關(guān)省區(qū)市推廣。

二是處理好城市建設(shè)規(guī)劃與管道的關(guān)系。將管道納入地方整體規(guī)劃中，做好與城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化管道建設(shè)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效銜接。嚴(yán)禁在已建成管道周邊規(guī)劃建設(shè)居民區(qū)、商場、學(xué)校等人員密集型場所。

三是建立國家或區(qū)域管道查詢地理信息系統(tǒng)。系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)能包括國家或區(qū)域內(nèi)所有埋地管道的詳細(xì)信息，施工方可以在施工前撥打查詢電話或登錄系統(tǒng)查詢，獲取計劃施工范圍內(nèi)的埋地管道信息。

四是做好管道高后果區(qū)存量削減和增量控制。新建管道途經(jīng)高后果區(qū)時已采取相應(yīng)的防護(hù)措施，如增加壁厚等提高防護(hù)等級，管道及周邊安全相應(yīng)得到保障。對既有管道要嚴(yán)格控制高后果區(qū)增量，不形成新的高后果區(qū)，同時對高后果區(qū)存量有計劃進(jìn)行削減，后形成的高后果區(qū)風(fēng)險更高。

作者：劉志剛，中國石油管道公司副總經(jīng)理。