——來自微信“管道保護(hù)交流群”的討論

 

《管道保護(hù)》編輯部：改革開放以來，我國石油天然氣管道建設(shè)突飛猛進(jìn)，到2024年管道總里程將由目前的12.5萬公里擴(kuò)大到24萬公里。管道作為線性工程，土地是其賴以存在的基礎(chǔ)。在建設(shè)環(huán)節(jié)和運營環(huán)節(jié)依法保障油氣管道的土地權(quán)利進(jìn)而保證管道運輸安全尤為重要。為了使大家更好地理解國家相關(guān)法律規(guī)定，處理好當(dāng)前管道用地存在的矛盾和問題，近日編輯部特別邀請了自然資源部不動產(chǎn)登記中心鄭美珍研究員等專家在微信“管道保護(hù)交流群”與大家進(jìn)行交流討論。現(xiàn)將部分討論內(nèi)容刊登如下供讀者學(xué)習(xí)參考。歡迎登錄中國管道保護(hù)網(wǎng)（www.juxingfuhua.cn）發(fā)表您的觀點和建議。

 

一

@8029： 是否可以換個思路來考慮，與其耗費大量人力和財力與地方政府、企業(yè)和百姓協(xié)調(diào)土地矛盾不如由管道企業(yè)繳納土地使用稅（含地面和地下），這樣管道企業(yè)就有了話語權(quán)，遇到地方招商引資開發(fā)管道上方土地，我們就可以依法維護(hù)企業(yè)的權(quán)利。

@鄭美珍： 您的觀點是一種方向，但從法律規(guī)定和實踐操作等層面很難實現(xiàn)。土地使用稅的繳納前提是對土地?fù)碛惺褂脵?quán)，管道企業(yè)對管道途經(jīng)的土地沒有取得土地使用權(quán)的話，是不可能有繳納土地使用稅一說的。關(guān)于管道用地的權(quán)利取得，從目前的法律法規(guī)規(guī)定及具體的登記操作看，其實已經(jīng)很明確了。

@馮洪臣： 管道企業(yè)最好把路由買下來。目前這種交兩年租金之后長期限制老百姓利用土地的做法很不合理。

@鄭美珍： 要所謂的買下來的話，就需要按照土地管理法的規(guī)定取得土地使用權(quán)。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀分類的規(guī)定，管道用地（僅指管道穿越的土地）是不在建設(shè)用地的系列里的，只有地面上建設(shè)管道站場等附屬設(shè)施的用地可以采用建設(shè)用地的方式，通過將農(nóng)村土地征收為國有土地，然后出讓給管道企業(yè)。

根據(jù)土地管理法的規(guī)定，交兩年租金使用的土地僅為臨時用地，其使用范疇有嚴(yán)格規(guī)定，即施工或勘查臨時需要使用土地才可以，兩年后要恢復(fù)土地原狀。管道施工所使用的這部分土地是按臨時用地使用。目前實踐中爭議比較大的是，管道敷設(shè)部分（即穿越部分）的土地。

這部分土地的權(quán)利在2007年物權(quán)法出臺前，有管道地下通過權(quán)一說。物權(quán)法出臺后引入了地役權(quán)的規(guī)定， 2015年不動產(chǎn)登記暫行條例則將地役權(quán)作為土地權(quán)利的方式之一。 2016年原國土資源部發(fā)布的不動產(chǎn)登記操作規(guī)范則具體明確了關(guān)于地役權(quán)登記的規(guī)定，其中就包括了管道地役權(quán)登記的辦理。所以從這些規(guī) 定看，管道穿越部分的土地權(quán)利，從法律規(guī)定上是建議以地役權(quán)的方式取得的。

在不動產(chǎn)登記操作規(guī)范第13部分，地役權(quán)登記中規(guī)定：

按照約定設(shè)定地役權(quán)利用他人不動產(chǎn)，有下列情形之一的，當(dāng)事人可以申請地役權(quán)首次登記。地役權(quán)設(shè)立后，辦理首次登記前發(fā)生變更、轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)就已經(jīng)變更或轉(zhuǎn)移的地役權(quán)，申請首次登記。

1. 因用水、排水、通行利用他人不動產(chǎn)的；

2. 因鋪設(shè)電線、電纜、水管、輸油管線、暖氣和燃?xì)夤芫�等利用他人不動產(chǎn)的；

3. 因架設(shè)鐵塔、基站、廣告牌等利用他人不動產(chǎn)的；

4. 因采光、通風(fēng)、保持視野等限制他人不動產(chǎn)利用的；

5. 其他為提高自己不動產(chǎn)效益，按照約定利用他人不動產(chǎn)的情形。

目前看 以出讓的方式取得并不是不可以，但是對企業(yè)和國家、農(nóng)民而言并不是最優(yōu)的選擇。

@拳手： 您說的地役權(quán)，深圳好像沒有實行過，一般都采取出讓的方式。

@鄭美珍： 管道穿越地方大多是農(nóng)村土地（土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有），根據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)村土地是不能直接進(jìn)行出讓的，需要通過征收先轉(zhuǎn)為國有，然后再出讓，需要履行非常多的程序，而且每年新增建設(shè)用地指標(biāo)有限。對企業(yè)而言，即使通過出讓取得了土地使用權(quán)，但除了敷設(shè)管道外，企業(yè)并不能進(jìn)行其他利用。所以法律規(guī)定這些土地是可以讓老百姓繼續(xù)種植的，只是使用上有限制。

地役權(quán)設(shè)立的初衷就是為了自己土地（需役地）的使用而對他人的土地（供役地）設(shè)置限制，并給予補(bǔ)償。 2000年前后中石油配合原國土資源部做了大量的調(diào)研，考慮了法律實施的可能性和各方訴求，從對各方較為有利的角度提出了地役權(quán)這種權(quán)利設(shè)置方式。

地役權(quán)設(shè)立的方式是通過需役地權(quán)利人與供役地權(quán)利人簽訂合同，然后根據(jù)《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范》辦理地役權(quán)登記。對供役地的土地性質(zhì)沒有限制（即國有土地、集體土地都可以），這樣就省去了征收環(huán)節(jié)。通過地役權(quán)的方式，不用履行出讓的程序，不需要占用地方新增建設(shè)用地指標(biāo)。通過簽訂地役權(quán)合同，可以具體約定明確管道方和土地使用方（農(nóng)民或農(nóng)民集體）的權(quán)利義務(wù)。容易明晰對管道保護(hù)的具體義務(wù)及其因為土地使用受到限制應(yīng)該獲得的補(bǔ)償。

@東東： 地役權(quán)并沒有完全照搬西方的做法，而是考慮了我國管道建管分離的實際，將建設(shè)階段的臨時用地權(quán)利和運營階段的地役權(quán)綜合考慮。我們曾在甘肅張掖做了大量調(diào)研，和當(dāng)?shù)卣�府、國土部門、管道企業(yè)、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民座談，進(jìn)行過具體測算，大家都反映這是一個具有可操作性的好辦法。重要的是能保障管道用地權(quán)利，改善企地關(guān)系，調(diào)動干部群眾保護(hù)管道的積極性。

二

@朱行之～《管道保護(hù)》： 有些從事管道建設(shè)的同仁可能有些想法，土地是國有的，管道是國有的，企業(yè)為什么要付費呢？

@東東： 一些專家之所以對此有異議，主要是基于管道的公益性，但這其實和土地權(quán)利的取得沒有直接關(guān)系，管道地面設(shè)施建設(shè)用地已經(jīng)是劃撥了，并沒有讓企業(yè)交納土地出讓金。

@姜長壽： 管道敷設(shè)采取“臨時用地、長期占用”的方式弊端不少：一是管道上方土地權(quán)利人的權(quán)利受到限制得不到合理補(bǔ)償；二是管道地下通行的權(quán)利得不到保障，由此導(dǎo)致土地權(quán)利人與管道企業(yè)矛盾不斷，引發(fā)占壓、施工挖掘損壞管道等安全隱患，造成長期以來管道保護(hù)制度難以全面落實。 2014年以來，在隱患整治攻堅戰(zhàn)中，全國共花費300多億元用于解決3萬處隱患問題，其中有三分之二的是安全距離不足與管道占壓問題，實在是得不償失。

@鄭美珍： 實踐中確實存在您所說的情形。管道方在建設(shè)管道和運營維護(hù)過程中，其實也花了很多的資金，但因為沒有具體明確的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，管道方對管道穿越部分的土地權(quán)利不明確，就造成了管道方支付的資金不明不白。

@馮洪臣： 我覺得在管道運營期間，和土地權(quán)利人簽署租賃合同，適當(dāng)給他們一些補(bǔ)償，并明確其義務(wù)比較可行。

@鄭美珍： 租賃的話，出租方是要把土地交付承 租方使用的，但實際上，管道敷設(shè)結(jié)束后（即管道運營階段）地表部分的土地仍是該土地權(quán)利人使用，所以租賃角度而言并不合適。從土地使用權(quán)來講，是需要有對應(yīng)的取得方式的。根據(jù)土地管理法的規(guī)定，農(nóng)民集體的土地是不能直接出租、出讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的。

@馮洪臣： 現(xiàn)在不是改革嗎？不應(yīng)拘泥于現(xiàn)有的形式。

@鄭美珍： 改革也是在現(xiàn)行法律框架下的改革啊。而且現(xiàn)行法律已經(jīng)給管道用地明確了較為合適的方式了。

@馮洪臣： 現(xiàn)在的情況是，對管道進(jìn)行檢測維修需要開挖時，土地權(quán)利人往往提出很高的賠償金，給工程項目招投標(biāo)帶來很大不確定性。對此應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)合理的約定。

@鄭美珍： 管道保護(hù)法規(guī)定，因管道巡護(hù)、檢測、維修等作業(yè)給土地使用權(quán)人造成損失的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。各地差異非常大，賠多少法律不可能做出具體規(guī)定，這只能通過雙方協(xié)商。你所說的約定在地役權(quán)合同里是可以實現(xiàn)的。

@都業(yè)強(qiáng)： 我們這里（指東莞）管道有問題需要開挖維修的，公司給當(dāng)?shù)爻枪芫謭笠粋�管線隱患整改方案，按照標(biāo)準(zhǔn)賠償，現(xiàn)場解決不了的再找鎮(zhèn)、村主管出來協(xié)調(diào)，都還順利，前年我們開挖了300多個點。政府雖然不管協(xié)調(diào)，但對隱患治理還是挺負(fù)責(zé)的。

@朱行之～《管道保護(hù)》： 完全靠協(xié)商也有問題，我們在甘肅省管道保護(hù)條例（草案）中提出由國土部門制定相關(guān)的用地賠償標(biāo)準(zhǔn)。

@姜長壽： 這里有兩個問題，一個是確權(quán) ，防止企業(yè)白花錢而權(quán)利得不到保障；一個是合理定價，防止出現(xiàn)漫天要價問題。

@鄭美珍： 法律的實施首先要遵守法律規(guī)定，但從規(guī)定到真正實現(xiàn)法律期望的效果需要一個過程，包括公平談價等等。

 

三

@殷康： 國家對土地利用應(yīng)該是空間立體的，地表承包給農(nóng)民了。地下部分國家有權(quán)自由處置，既然地表可以免費承包給農(nóng)民，地下空間的使用權(quán)為什么不能免費提供給滿足公共需求的管道呢？還有個問題就是地方與中央，局部與整體的關(guān)系，這個比較復(fù)雜，我難以評價，好比稅收一樣。我還有個疑問：管輸費用是根據(jù)成本核算的，其實管道企業(yè)為了保證管道安全運行多花一點錢完全不會有什么問題。

@H： 我談點看法，類似于礦業(yè)權(quán)、土地使用權(quán)，基于礦產(chǎn)資源、土地資源的非私有制性質(zhì)而具有公法、私法二重性。管道通過權(quán)也一樣，不能完全用私權(quán)利即地役權(quán)來調(diào)整，如果不考慮管道的公共設(shè)施屬性，不給予其用地的公權(quán)力保障，管道就會建不成。所以公權(quán)保障加上民事經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方為解決之道。

@鄭美珍： 依照法律規(guī)定任何企業(yè)都是平等主體，在國家發(fā)展初級階段，國家為了減輕石油企業(yè)的負(fù)擔(dān)，允許土地以劃撥方式取得，已經(jīng)給了充分的優(yōu)惠（特殊對待），但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不能總是以自己是國有企業(yè)為由尋求優(yōu)惠，這對其他用地企業(yè)而言是不公平的。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、法治的健全、市場的開放，需要市場各個主體轉(zhuǎn)變觀念。

@H： 不管國企私企，管道本身都是企業(yè)財產(chǎn)，法律面前平等。只是國企的利益由國家分配，要看管道的本身的公益性。管道混改后各種投資主體并存，但并沒有改變管道的公益性，這個公益性和私權(quán)保護(hù)的統(tǒng)一是管道用地考慮的起點。

@素心梅： 管道的公益性是客觀存在的，這一點在國家管道建設(shè)規(guī)劃上已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)。但因為管道保護(hù)的要求，而對農(nóng)民用地權(quán)利所造成的限制和損失不應(yīng)由農(nóng)民自己承擔(dān)，應(yīng)該由國家或者管道企業(yè)出面進(jìn)行補(bǔ)償。我認(rèn)為管道地役權(quán)是從我國國情出發(fā)的一種比較好的辦法，應(yīng)該盡快推行。

@H： 強(qiáng)調(diào)公益性是為了解決管道路由必須通過的問題，與補(bǔ)償不矛盾。“必須通過” +“必須補(bǔ)償” =“管道合法建設(shè)運營保護(hù)”。這就在公共利益與私人利益之間找到了平衡點。

@東東： 俄羅斯采用公共地役權(quán)，清華大學(xué)一位法學(xué)教授也建議公共地役權(quán)，主要是我們國家法律體 系沒有這項權(quán)利。公共地役權(quán)是帶有強(qiáng)制性，但與地役權(quán)不是一回事，我們主要看重的是地役權(quán)的物權(quán)屬性，能夠看到物權(quán)的優(yōu)勢而不是一味的擔(dān)心確權(quán)會增加成本。

@H： 立法設(shè)立通過權(quán)，賦予公權(quán)力；簽訂地役權(quán)合同，解決補(bǔ)償；一個硬幣的兩個方面。

@東東： 無需單獨立法，管道通過權(quán)直接地役權(quán)化。

@H： 確權(quán)非常必要。企業(yè)可能并非反對確權(quán)，而是不愿補(bǔ)償，只是事與愿違。

@鄭美珍： 我國現(xiàn)行法律已經(jīng)將通過權(quán)納入地役權(quán)范疇，確實不需要再單設(shè)通過權(quán)。

@H： 補(bǔ)償如何公平合理，必須考慮國情、管道發(fā)展階段、各方承受力能力等多種因素，需要國家進(jìn)行調(diào)控，不能完全商業(yè)化。

@東東： 對土地限制的補(bǔ)償是個復(fù)雜問題，不能簡單下結(jié)論。法律上對私有財產(chǎn)的限制本身具有合理性，是否需要補(bǔ)償必須考慮限制程度。

@H： 說的對，管道建設(shè)用地成本應(yīng)在價格中體現(xiàn)，發(fā)達(dá)地區(qū)享受清潔能源，應(yīng)反哺管道沿線所做的付出。

@鄭美珍： 關(guān)于補(bǔ)償費用過高，我覺得有一定的歷史原因，一方面大家都知道管道是大國企（從老百姓角度理解，那就是財大~），另一方面，管道用地具有不可替代性，即選址上已經(jīng)確定只能這么穿越，所以老百姓知道，你遲早都得給我錢，否則你建不了。另外，競價主體太單一，沒有任何競價機(jī)制。從土地使用權(quán)人而言，他也知道管道運營過程中，我的地的使用是受限制的，你以后又不給我補(bǔ)償，那我只能在當(dāng)前你建設(shè)階段多要點錢。所以基于前述因素，目前管道建設(shè)過程中，支付的費用會比較高。