王彬彬

西南管道公司

管道高后果區(qū)是管道管理的重中之重。近年來國家相繼發(fā)布了GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》《關于加強油氣輸送管道途經人員密集場所高后果區(qū)安全管理的通知》（安監(jiān)總管三〔2017〕138號，以下簡稱138號文）等標準或指導性文件，部分省、市、區(qū)也提出了相關管理要求，各管道企業(yè)多方面強化管理措施，但總體形勢仍不容樂觀。

高后果區(qū)從最初形成到大范圍出現(xiàn)，涉及多方面、多層次問題，筆者將從高后果區(qū)成因、識別及風險評價、現(xiàn)場管控、法規(guī)標準等方面談幾點看法。

1 高后果區(qū)成因

1.1 客觀原因

（1）路由限制不可避免。我國大江大河、鐵路公路等已形成縱貫東西南北的網絡，管道作為線性工程，不可避免與其并行或交叉，形成不同類型高后果區(qū)。

（2）土地資源稀缺。考慮到安全運行及當前技術水平，部分區(qū)域無有效路由，如西南山區(qū)、西北荒漠等，管道路由只能選擇與人口、河流或其他線性工程相關的區(qū)域，如山間小平原、山谷、河谷、綠洲等。

（3）經濟發(fā)展導致管道環(huán)境改變。因經濟發(fā)展需求，原有管道路由逐漸被構建筑物包圍，形成高后果區(qū)。如蘭成渝成品油管道于2002年投產，已運行17年，隨著西部大開發(fā)的實施，逐步形成了大量人員密集型高后果區(qū)，在部分支線沿線甚至達到Ⅲ級高后果區(qū)。

（4）歷史遺留問題。部分老管道建設時相關法律法規(guī)尚不完善，政府和企業(yè)對高后果區(qū)的危害性認識不足，形成了一部分歷史遺留的高后果區(qū)。

1.2 主觀原因

（1）制度不完善，尚無明確針對高后果區(qū)管理的法律法規(guī)。 138號文要求各相關部門“管好存量嚴控增量”，但可操作性差，實踐中政府缺乏動力、企業(yè)權限有限。

（2）地方政府和企業(yè)各自為政，缺乏有效溝通。一方面，城鄉(xiāng)建設規(guī)劃與管道建設規(guī)劃缺乏有效銜接，無視管道的存在，甚至發(fā)生管道剛建成不久因周邊項目規(guī)劃建設而被迫改線的窘況；另一方面，企業(yè)只注重經濟效益，在管道建設時本著“先到先得”的態(tài)度占據了優(yōu)質土地資源（尤其是貧困地區(qū)），忽略了地方經濟的長遠發(fā)展。

（3）工程建設把關不嚴。設計人員在選擇管道路由時缺少長遠眼光，過分依標準靠規(guī)范，經濟指標考慮的多，安全指標考慮的少，沒有做到“以人為本”。造成部分線路在沒有采取措施的情況下穿越高后果區(qū)，如某天然氣管道選址時， 5米外即是小學院 墻。甚至在管道發(fā)生多次失效事故后，部分設計單位依然不能充分認識高后果區(qū)存在的風險。部分工程以趕工期或施工難度大為由，隨意變更路由，導致高后果區(qū)增加。

2 高后果區(qū)識別、風險評價現(xiàn)狀及問題

2.1 高后果區(qū)識別

高后果區(qū)識別主要依據《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》，企業(yè)依據編制了詳細的油氣管道高后果區(qū)識別實施細則，對相關條款進行了解讀，方便了后期工作的開展。但因國標對部分條款界定不清晰，識別過程中依然存在一些問題，甚至專業(yè)機構和人員對部分條款的認識也存在較大差異。如油氣管道都將“四層及四層以上樓房普遍集中，交通頻繁，地下設施多”作為Ⅲ級高后果區(qū)主要識別項，但不同人員對“四層及四層以上樓房普遍集中”理解不同，直接影響高后果區(qū)的定級、風險評價和現(xiàn)場管控。此外漏識別、過度識別、高后果區(qū)邊界劃分不準確，部分管段一個高后果區(qū)被劃分為多個連續(xù)高后果區(qū)等都是常見錯誤，人為增加或減少了高后果區(qū)數量，增大了管理難度。

2.2 高后果區(qū)風險評價

（1）國標規(guī)定可采用多種方法進行風險評價，主要有定性和半定量法，如風險矩陣法、指標體系法等均有較成熟應用，但不同方法均有較強主觀性，且得出的結果差距較大。

（2）高后果區(qū)風險評價需要識別考慮的風險因素/威脅主要有內外腐蝕、第三方損壞、自然與地質災害、制造與施工缺陷等。隨著X70/80等高鋼級管道的推廣應用，環(huán)焊縫失效已成為此類管道的主要失效形式，當前檢測手段不能有效識別環(huán)焊縫缺陷。同時，地災因其隱蔽性，無法及時掌握相關信息，導致主要風險因素信息的缺失，降低了風險評價的準確性。

（3）油氣管道失效數據對于指導油氣管道全生命周期的管理，開展風險評價有重要意義。歐美等國早已建立了管道失效數據庫，我國尚無此類數據庫。國家法律法規(guī)對此無明確要求，地方政府及企業(yè)缺少自揭家丑的決心和勇氣，造成資源無法分享和巨大浪費。建議由國家層面或社會團體推動數據庫的建立，形成全社會主動分享安全事故信息的倒逼機制。

3 高后果區(qū)管控現(xiàn)狀及困難

3.1 高后果區(qū)管理現(xiàn)狀

138號文下發(fā)后，多地政府陸續(xù)出臺了油氣輸送管道高后果區(qū)管理要求或辦法，主動收集高后果區(qū)基礎信息、制定“一區(qū)一案”等，并不定期進行檢查。如貴州省已多次下發(fā)高后果區(qū)管理相關通知，且內容逐步細化，可操作性增強，企業(yè)在執(zhí)行過程中能做到有的放矢，有據可依。

管道企業(yè)開始定期更新高后果區(qū)基礎信息，開展風險評價，持續(xù)完善“一區(qū)一案”并嚴格執(zhí)行。中國石油對油氣長輸管道工程建設及運行安全實行了全面升級管理，不斷加強人防、物防、技防、信息防等管控措施，如試點區(qū)段長制，加密巡檢，精準宣傳，加密“三樁一牌”，增設硬隔離，建設視頻監(jiān)控系統(tǒng)、地災預警系統(tǒng)，確保管道外部環(huán)境安全。全面開展高鋼級管道環(huán)焊縫排查，積極引進管道內檢測新技術，對不可接受隱患積極改線，確保管道本質安全。積極開展企地應急演練， 2019年9月份，西南管道分公司聯(lián)合云南省組織開展了我國迄今為止規(guī)模最大的大型河流溢油攔截演練——中緬原油管道瀾滄江跨越段泄漏政企聯(lián)動應急演練，檢驗了應對突發(fā)事件的地企協(xié)同“作戰(zhàn)”能力。

3.2 高后果區(qū)管控存在的困難

（1）制度建設滯后。 GB 32167―2015和138號文是目前指導高后果區(qū)安全管理的最重要的文件。前者規(guī)定了高后果區(qū)識別準則、風險評價及原則性管理要求，主要針對運營單位，基本不涉及政府工作。后者原則性規(guī)定了高后果區(qū)管理中企業(yè)和政府的責任。對于企業(yè)，管控僅限于高后果區(qū)管段及管道兩側各5米范圍，范圍外企業(yè)能做的主要是宣傳、組織應急演練及必要的隱患整改。對于政府，只是原則提出了 “管好存量嚴控增量”的要求，但并未禁止高后果區(qū)體量或數量增加，如果嚴格執(zhí)行，會與地方規(guī)劃及經濟發(fā)展產生矛盾，有關部門會處于騎墻狀態(tài)。

（2）技術制約。歸根結底，只要管道本體安全，高后果區(qū)就安全，但當前管道失效主要集中在環(huán)焊縫缺陷，現(xiàn)有在線檢測技術難以完全發(fā)現(xiàn)此類缺陷。

（3）地方管理職責不清。基層政府（如縣、鄉(xiāng)）工作任務重，管道保護責任分工不清晰，存在無人管或多頭管理的現(xiàn)象。同時，部分地方政府部門對高后果區(qū)風險認識不足，甚至拒絕接收企業(yè)主動報備的相關信息。

4 高后果區(qū)管理建議

4.1 發(fā)揮主觀能動性，落實企業(yè)主體責任

（1）摸清底數，主動上報。認真學習把握高后果區(qū)識別準則，統(tǒng)一標準，避免人為提高或降低高后果區(qū)數量、級別。收集高后果區(qū)管段基礎信息，確定風險因素和風險級別。對有報備要求的地方政府，按要求及時報備；若無報備要求，主動向主管部門報備。

（2）因地制宜，做好現(xiàn)場管控。以“三樁一牌”為例，南方地區(qū)草木繁茂，應適當增加樁牌高度，西氣東輸管道公司在所有高后果區(qū)每隔50米設置高樁警示牌，標識醒目、通透性好。中國石化華南銷售公司在部分山區(qū)管道上方鋪設巡檢小道，既便于巡護，又形成樁牌之外的另一種標識。

（3）持續(xù)推進區(qū)長制，有條件的地區(qū)可試點“雙區(qū)長制”。中國石油各管道公司已全面推進高后果區(qū)區(qū)長制。江蘇省試點油氣輸送管道企地網格化管理（即管道企業(yè)和地方聯(lián)手，加強管道保護網格化單元的管理方式，建立了責任到人、職能到位的長效管理機制）。貴州省安委辦《關于切實加強油氣輸送管道高后果區(qū)安全風險防控工作的通知》（黔安辦〔2019〕11號）明確要求建立高后果區(qū)風險管控包保責任制度，地企雙向掛牌。

（4）暢通信息，建立信息共享機制，加強學習交流。中石油管道有限責任公司組織各管道分公司對全部Ⅲ級高后果區(qū)進行了交叉檢查，相互學習優(yōu)秀做法，開拓思路。各管道企業(yè)經常性組織不同層級的學習交流，推進信息共享。

（5）以問題為導向，積極引進新技術。隨著智慧城市、智慧管道及工程技術的發(fā)展，企業(yè)可創(chuàng)新管理模式，實現(xiàn)油氣管道高后果區(qū)的精細化和動態(tài)管理。以前不具備管道鋪設條件的地區(qū)現(xiàn)在可通過橋梁、隧道實現(xiàn)貫通，減少高后果區(qū)的形成。

（6）及時掌握管道高后果區(qū)變化。對于以下情形：①可能新增高后果區(qū)的；②可能導致已有高后果區(qū)識別項增加、級別升級的；③可能導致已有高后果區(qū)體量增加（如構建筑物增加）、構建筑物或環(huán)境敏感區(qū)與管道距離減小、風險源增加（如地災）等風險增高的，要及時發(fā)現(xiàn)、協(xié)調（制止）并逐級上報地方政府直至所在省（市、自治區(qū)）管道管理部門，同時對相關區(qū)域增強管控措施，必要時進行專項風險評價。

4.2 政府部門加強執(zhí)法，落實監(jiān)管責任

（1）暢通政企溝通渠道，提升服務意識。厘清各部門管理職責，建立溝通機制，定期組織召開聯(lián)席會，提前讓管道企業(yè)參與到城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中，做到未雨綢繆。主動組織開展高后果區(qū)應急演練，支持管道企業(yè)開展精準宣傳工作。

（2）建立法治保障，做到有法可依。高后果區(qū)管理根本上還要依法管理，無法無規(guī)可依是當前最大的困難，主管部門要勇于擔當，積極推動法治建設，制定地方條例和辦法。

作者：王彬彬， 1985年生，博士，腐蝕科學與防護專業(yè)，高級工程師，中國石油西南管道公司高級主管。主要負責管道內檢測、高后果區(qū)管理、腐蝕與防護工作等。