始終把問題作為管道保護(hù)工作的導(dǎo)向

——學(xué)習(xí)《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》的體會

陳向新

中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會

聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會《管道安全準(zhǔn)則和良好做法》（簡稱準(zhǔn)則）規(guī)定了油氣管道人員和環(huán)境安全管理的基本理念、重要準(zhǔn)則以及良好做法，其中管道安全準(zhǔn)則11條，給成員國家建議6條，給政府主管部門建議12條，給管道企業(yè)建議6條，另附技術(shù)和管理要求附錄1個。這個準(zhǔn)則層級高，適用面廣，理念先進(jìn)，邏輯清晰，文字簡要，主題聚焦，技術(shù)適用，是一篇指導(dǎo)管道安全管理的綱領(lǐng)性質(zhì)的法規(guī)，其先進(jìn)性主要體現(xiàn)在以下五個方面。

一是對管道風(fēng)險的深刻認(rèn)知和表述，從技術(shù)、管理、人員等方面作出了全面要求，體現(xiàn)了系統(tǒng)的管道安全觀。比如，文中提到“特別要關(guān)注已經(jīng)超壽命服役的管道”“事故損失幾乎普遍超過了管道企業(yè)為保障安全運行所需的經(jīng)濟(jì)投入”“由于管道設(shè)計、運營和維護(hù)的有關(guān)法規(guī)和管理要求不斷更新，會對有些管道的使用壽命造成重大影響”“各國政府應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，并建立必要的基本管理制度”“管道企業(yè)應(yīng)對管道的全生命周期安全負(fù)主要責(zé)任”“危險物質(zhì)運輸管道的設(shè)計和運行應(yīng)防止任何不受控制的介質(zhì)泄漏”“第三方破壞是造成管道事故的主要原因之一”。這些表述非常清晰明了，指出了管道風(fēng)險所在，能夠幫助我們更好地理解管道風(fēng)險特征，這也是做好管道安全管理的根本所在。

二是明確提出了國家和相關(guān)政府職能主管部門都應(yīng)在管道保護(hù)中發(fā)揮作用，包括確定管道安全距離、建立協(xié)商制度、建立檢查制度、制定并執(zhí)行應(yīng)急計劃、加強第三方監(jiān)管、促進(jìn)管道地理信息共享、加強政府間部門間的交流等方面的作用和功能。這些規(guī)定抓住了管道保護(hù)監(jiān)管的核心，是一個比較成體系的政府監(jiān)管要求。

三是明確規(guī)定管道企業(yè)應(yīng)該對管道安全負(fù)主要責(zé)任，并且要求應(yīng)該從管道全生命周期和影響管道安全的各個方面予以考慮，從而采取安全措施。這些要求在附錄中都有對應(yīng)的詳細(xì)規(guī)定。同時，明確指出管道的設(shè)計、建造和運營規(guī)范不僅要執(zhí)行國家和國際公認(rèn)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，還要參考其他先進(jìn)管道企業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這是比較先進(jìn)的理念。

四是明確提出管道企業(yè)應(yīng)建立管道管理體系（PMS）， “管道管理體系設(shè)計應(yīng)確保對人類健康和環(huán)境的高度保護(hù)”，指出PMS是與應(yīng)急管理體系相平行的、是安全管理體系的一部分，附錄列出了PMS 7個方面的內(nèi)容。其中PMS的相關(guān)要求與歐洲標(biāo)準(zhǔn)EN 16438―2014《輸氣管道安全管理體系和管道完整性管理體系的功能性要求》相銜接，前者是法規(guī)要求（包括要求向政府備案），后者是技術(shù)要求，兩者相互配套，便于管道企業(yè)施行PMS。歐洲國家關(guān)于PMS的要求走在了其他國家的前列。北美標(biāo)準(zhǔn)要求管道完整性管理方案向政府備案，其他主要集中在技術(shù)層面，未見系統(tǒng)的表述管道管理體系的內(nèi)容。我國由國家能源局于2017年10月發(fā)布《油氣管道完整性管理體系建設(shè)導(dǎo)則》引導(dǎo)行業(yè)試用，目前正處于逐步推廣階段。

五是附錄規(guī)定的很多技術(shù)和管理要求比我國先進(jìn)，值得參考借鑒。比如：（1）規(guī)定設(shè)計時應(yīng)考慮管道的動態(tài)荷載和附加荷載，如土壤覆蓋和地面車輛 引起的附加應(yīng)力、泵及壓縮機(jī)站附近振動引起的應(yīng)力，以及管道壓力波動的影響。這些因素在國內(nèi)的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)中還沒有明確要求，需要進(jìn)一步完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。（2）規(guī)定除較短的分輸管道和站內(nèi)管道外，管道應(yīng)具備清管和內(nèi)檢測條件。對此，國內(nèi)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)還沒有明確規(guī)定設(shè)置清管設(shè)施的管道長度和管徑，這也是長期困擾設(shè)計和運行單位的一個問題。（3）規(guī)定應(yīng)“檢測到穩(wěn)態(tài)和瞬態(tài)運行過程中的泄漏，并應(yīng)迅速定位損壞點。”目前國內(nèi)輸油管道已應(yīng)用泄漏檢測系統(tǒng)，輸氣管道普遍沒有采用，部分新建輸氣管道嘗試設(shè)置了泄漏檢測系統(tǒng)，其有效性還需要確認(rèn)。（4）規(guī)定在管道試運行前，應(yīng)開展強度試驗、嚴(yán)密性試驗以及安全設(shè)施的功能安全測試。國內(nèi)大部分項目投產(chǎn)之前還沒有開展安全設(shè)施的功能安全測試，相關(guān)的測試標(biāo)準(zhǔn)需要補充完善。（5）提出應(yīng)采用風(fēng)險評估方法確定安全距離和土地利用計劃，并規(guī)定4種常用的風(fēng)險評估方法都是有效的，給風(fēng)險評估的操作增加了很多彈性。利用風(fēng)險評估確定土地利用計劃的做法在發(fā)達(dá)國家常用，但是國內(nèi)目前還沒有明確的規(guī)定和實踐做法，亟需建立相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

總體來說，管道安全管理首先要落到“根兒”上。這個準(zhǔn)則比較系統(tǒng)地從管道風(fēng)險的各個方面指明了政府和企業(yè)應(yīng)該做什么、怎么做，很多都真正講到了“根兒”上。

如果全社會能夠較好地理解并落實這些理念和原則性要求，我國的管道保護(hù)基礎(chǔ)將得到極大的夯實。所以不論今后數(shù)字管道、智能管道等技術(shù)如何發(fā)展，其落腳點都應(yīng)放在管道安全的這個“根兒”上。吸收借鑒這個準(zhǔn)則的好理念好做法，對解決好制約我國油氣管道安全和可持續(xù)發(fā)展的一些基本和深層次問題具有參考意義。針對這個準(zhǔn)則，從問題導(dǎo)向出發(fā)，我對當(dāng)前加強管道保護(hù)工作提六點建議。

一要進(jìn)一步完善法規(guī)體系。完善《石油天然氣管道保護(hù)法》及配套法規(guī)條例，出臺設(shè)計、施工和運行的最低安全標(biāo)準(zhǔn)要求，鼓勵各管道企業(yè)在最低安全標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上實施更加嚴(yán)格的企業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。制定管道用地和安全距離方面的指導(dǎo)意見，不僅要考慮新管道的路由規(guī)劃應(yīng)盡可能遠(yuǎn)離人口稠密區(qū)和環(huán)境敏感區(qū)等，還要考慮在役管道周邊的土地開發(fā)和建設(shè)，避免地區(qū)等級升級。

二要強化政府主管部門管道保護(hù)監(jiān)管工作。進(jìn)一步明確各相關(guān)部門的職責(zé)界面，建立針對管道企業(yè)的檢查制度體系，督促管道企業(yè)建設(shè)管道管理體系和應(yīng)急管理體系，做好體系的政府備案、檢查和免責(zé)工作，主導(dǎo)并組織召開管道行業(yè)間的管理、技術(shù)和經(jīng)驗交流會議。

三要建立管道管理體系。管道企業(yè)應(yīng)高度重視、自覺行動，吸收借鑒國內(nèi)管道企業(yè)的先進(jìn)經(jīng)驗和最佳實踐，盡快完善、建立管道管理體系，包括站場管理體系和管道完整性管理體系兩個方面。政府要發(fā)揮監(jiān)督和指導(dǎo)作用，建議國家能源局或相關(guān)行業(yè)協(xié)會發(fā)布指導(dǎo)性文件。這方面國內(nèi)部分管道企業(yè)工作比較扎實，施行多年來成效顯著；但部分管道企業(yè)還沒有制定管道管理的基本制度，也沒有落實好必要的資源條件，應(yīng)盡快補齊短板。 2017～2019年國家能源局組織開展了“油氣管道完整性管理先進(jìn)企業(yè)建設(shè)推廣工作”，在幫助管道企業(yè)之間互相學(xué)習(xí)、借鑒管道完整性管理體系建設(shè)經(jīng)驗方面成效顯著。建議國家相關(guān)部門或相關(guān)行業(yè)協(xié)會繼續(xù)組織好這一活動，充分發(fā)揮政府先進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和先進(jìn)管道企業(yè)的引領(lǐng)、示范和帶動作用，推動我國管道企業(yè)管理體系的全面提升。

四要加強從業(yè)者素質(zhì)能力的提升和培訓(xùn)。部分企業(yè)的人員培訓(xùn)比較到位，大量企業(yè)的人員培訓(xùn)還有很多提升空間。應(yīng)從管道完整性管理（建設(shè)和運行管理）、崗位操作培訓(xùn)、應(yīng)急管理培訓(xùn)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)培訓(xùn)、 HAZOP分析等各方面，定期進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。

五要完善和細(xì)化設(shè)計施工標(biāo)準(zhǔn)。在工程勘察、設(shè)計之初就應(yīng)系統(tǒng)考慮管道的風(fēng)險，把風(fēng)險控制措施落到實處，這方面一直是我們的短板。準(zhǔn)則附錄中有5個方面，我國相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)均存在不足，應(yīng)該借鑒完善。在設(shè)計階段特別要關(guān)注人口、地區(qū)等級變化、規(guī)劃改變等情況，在國內(nèi)人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)等特殊地區(qū)，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)要提高，而如增加壁厚、選用長管道或雙聯(lián)管以減少現(xiàn)場焊接接頭數(shù)量、增加截斷閥室、加大埋深、增加混凝土蓋板等安全措施，應(yīng)明確標(biāo)準(zhǔn)或指南。

六要建議境外管道管理單位（如中俄天然氣/原油管道、西氣東輸系列管道等），涉及到此準(zhǔn)則適用地域的，應(yīng)該補充與之相關(guān)的協(xié)議，預(yù)防和避免產(chǎn)生糾紛。

作者：陳向新，中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會管道完整性管理技術(shù)中心副主任。