姜長壽

甘肅省管道保護協(xié)會

 

 

管道運輸作為我國五大運輸方式之一，被譽為國民經(jīng)濟發(fā)展的“大動脈”。截至2018年底，我國油氣長輸管道已位居世界第三，總里程達13.6萬公里，國內(nèi)99%的天然氣和85%的原油通過管道運輸。但是，近年來我國管道安全形勢依然嚴峻，安全潛在風險不斷加大，總體國家安全觀的提出對強化管道安全保護工作具有重要指導意義。

1 拓展了管道安全保護工作的思路和空間

黨中央、國務院高度重視管道建設和發(fā)展。“十九大”報告將油氣管道作為國家九大基礎設施網(wǎng)絡建設之一，其安全作為國家安全體系的組成部分，也是實現(xiàn)總體國家安全觀的民生工程。以民為本、與時俱進、公私相濟、良法善治安全觀是總體國家安全觀高屋建瓴的鮮明特色[1]，也是拓展管道安全保護工作的思路和空間的著力點（附圖）。

1.1 “以民為本”的安全觀

“以民為本” 安全觀突破了傳統(tǒng)安全理論的局限，將安全維護的范圍從“物”的安全擴展到“人”的安全，強調(diào)人民在國家安全體系中的主體性地位[2]，將人民安全至上的核心理念，融入并貫穿于國家安全建設的所有領域。在總體國家安全觀下，安全治理“既重視發(fā)展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。”[2]少數(shù)企業(yè)注重發(fā)展，忽視安全；或者注重“個體”安全，忽視“整體”公共安全，也是引發(fā)油氣管道安全風險的根源。

“以民為本”的理念，要求突出安全源頭治理，加強事前預防，實現(xiàn)關口前移，促進形成管道發(fā)展與安全、自身安全與公共安全相結合的“命運共同體”，有利于實現(xiàn)“個體”安全利益與“整體”安全利益相融合，同時提升管道安全運行能力和國家能源輸送保障能力。

1.2 “與時俱進”的安全觀

“與時俱進”的安全觀作為總體國家安全觀的鮮明特色，在關注政治、經(jīng)濟、軍事和外交等傳統(tǒng)重要領域的同時，還將視野拓展到涵蓋文化、資源、生態(tài)、網(wǎng)絡、海洋、太空等多個非傳統(tǒng)領域，從而將國家安全的范疇大大擴展，是一種更加全面、更符合時代潮流、更與時俱進的新安全觀[2]。美國自1968年頒布《天然氣管道安全法案》以來， 2019年又提出了第14次修訂意見[3]。每次修訂都吸納先進科技、有效政策和最佳實踐，提高了法治的權威性和效果。

管道安全保護工作應關注國內(nèi)外油氣儲運領域科 技、文化、資源、規(guī)劃、管理、法規(guī)等發(fā)展動態(tài)，積極推廣應用先進的智慧化管道、大數(shù)據(jù)技術、完整性管理、管廊帶規(guī)劃、監(jiān)測預警技術和方法等，以提升管理的科學性和消除滯后性。

1.3 “公私相濟”的安全觀

在國家安全治理中，“如何更為有效的實現(xiàn)公益與私益之間的平衡，減少利益抵牾、摩擦甚至沖突，成為總體國家安全觀追求的一大目標。”[4]目前，對管道上方農(nóng)作物減產(chǎn)和土地利用價值降低缺少相應補償機制，影響到地方及農(nóng)戶對管道保護和隱患整治的積極性。按照“公私相濟”理念，需要制定有效的利益協(xié)調(diào)機制，以維護管道企業(yè)和土地權利人雙方的權益。

“公私相濟”安全觀通過提倡經(jīng)濟效益與公民基本權益平等化[1]，鼓勵社會組織和公眾參與管道安全治理，重視構筑社會協(xié)同局面，以便各方形成合力。

1.4 “良法善治”的安全觀

在國家安全治理中依法治國是重要保障力。少數(shù)地方由于對管道保護法宣傳、實施力度不夠，難以形成濃厚的法治氛圍和出現(xiàn)管道風險管控不力問題。

應遵循法治管控思維，通過立法修法加快法治化進程，促進管道安全保護工作的有效性和持續(xù)性。

2 以總體國家安全觀為指導做好管道安全保護工作

新時期，我國油氣管道安全保護工作，要以總體國家安全觀為指導，進一步拓展思路、健全體制、加強防控、強化法治。

2.1 拓展管道安全保護工作思路

要以近年來的管道事故血的教訓為戒，以美國等發(fā)達國家管道安全立法經(jīng)驗為鑒，將以往管道保護工作主要針對第三方損壞、打孔盜油和地質災害等外部風險，拓展到還要針對防控管道本質安全風險和高后果區(qū)等公共安全風險上；將傳統(tǒng)的管道保護模式，拓展到集管道安全保護于一體的新模式；將主要防控運營階段的風險延伸到覆蓋管道的全生命周期。

2.2 健全管道安全監(jiān)管體制機制

構建“源頭監(jiān)督、全程管控”的安全監(jiān)管體制機制，增強各級政府和管道企業(yè)的管道安全保護能力。

健全完整性安全監(jiān)管機制。與管道完整性管理相對應，將完整性監(jiān)管運用于管道規(guī)劃、審批、建設、運行、檢測、維修直至報廢等各階段。

完善安全保護責任清單。建立省、市、縣、鄉(xiāng)管道安全保護管理體制，完善政府及部門安全監(jiān)管責任和績效考核范疇；完善管道企業(yè)在管道全生命周期推行完整性管理，嚴格落實法定檢驗制度，開展風險評價、檢測維修及采取消減措施，確保管道本質安全和能源供給安全的主體責任；加強對各方履職情況的監(jiān)督檢查，加大對各類違法違規(guī)行為的問責力度。

采取相對集中安全監(jiān)管模式。整合分散在各權力部門的安全監(jiān)督職能，建立發(fā)改（能源）部門為主、特設管理部門和應急管理部門協(xié)助的管道安全監(jiān)管模式，加強執(zhí)法機構和隊伍建設。

完善利益補償機制。與《物權法》規(guī)定相銜接，建立管道地役權及登記制度，維護土地權利人獲得補償和管道企業(yè)從事巡檢、維修作業(yè)的權利；兼顧地方利益，制定管道過境分稅制度和財政轉移支付制度。

設置管道安全距離。在管道中心線兩側五十米范圍內(nèi)，設置安全保護帶，禁止修建人口密集場所和易燃易爆物品生產(chǎn)經(jīng)營場所；在管道沿線高后果區(qū)設置安全咨詢區(qū)，在此范圍內(nèi)修建上述場所應履行評估審批程序。

加快管道安全保護科技進步。鼓勵開展管道完整性、可靠性發(fā)展研究，以大數(shù)據(jù)為支撐，進行頂層設計，創(chuàng)新發(fā)展智能監(jiān)測預警、高精度檢測設備等關鍵技術，建立管道地圖系統(tǒng)和統(tǒng)一的電話呼叫平臺，為管道規(guī)劃、監(jiān)管、預警、應急和社會監(jiān)督提供支撐和平臺。

發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。通過開展公共安全教育，提升“公民國家安全素養(yǎng)是新時代國家安全工作的群眾基礎的必要條件，這也是‘國家安全，人人有責’的基礎。”[5]建立管道安全風險舉報制度，構建“政府領導、部門監(jiān)管、企業(yè)主責、社會監(jiān)督”的長效機制。

2.3 加強管道安全風險防控能力

落實“源頭治理”“關口前移”和“標本兼治”措施，實現(xiàn)“預防為主、安全第一”的目標。

管道規(guī)劃的前瞻性、協(xié)調(diào)性。管道規(guī)劃與國土空間規(guī)劃及其他專項規(guī)劃要做到協(xié)調(diào)銜接，并保持雙方發(fā)展空間和合理的安全距離。

設計選線的合理性、安全性。合理設計和優(yōu)化管道路由選線，避讓地質災害多發(fā)區(qū)、高后果區(qū)和城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)，對于無法避讓的，應采取必要的技術保障和監(jiān)測預防措施，確保管道自身安全和公共安全。

施工管理的合規(guī)性、可靠性。組織開展管道建設項目開工合法性、合規(guī)性和參建單位資質、現(xiàn)場安全管理等專項檢查，嚴把管道安裝焊接、檢測檢驗與內(nèi)外防腐等關鍵環(huán)節(jié)質量關，提升管道本質安全。

管道運營的安全性、穩(wěn)定性。深化管道完整性管理，升級在役管道管理，強化管道巡護巡查，及時識別和評估管道高后果區(qū)、地質災害區(qū)、第三方施工頻發(fā)區(qū)等面臨的重大風險因素，加大對焊縫缺陷、占壓等內(nèi)外隱患治理力度，并采取檢測、檢驗、維護、搶修、換管、改線等消減措施，將風險控制在合理、可控的范圍內(nèi)。

應急管理的配套性、聯(lián)動性。地方政府應當制定本行政區(qū)域內(nèi)的管道事故應急預案，與管道企業(yè)應急預案備案相銜接；落實區(qū)域應急救援基地和應急隊伍建設，聯(lián)合開展應急演練，提高應急處置能力，完善事故調(diào)查和分析機制；管道企業(yè)與政府之間的應急聯(lián)動，應兼顧反恐、防汛、地災、消防、治安、環(huán)境污染、疫情防控等專項要求；在應對衛(wèi)生疫情等突發(fā)性事件中，企業(yè)應嚴格落實屬地政府防控要求，在確保能源供給的同時，做好巡查、搶險、應急處置等特殊人員的健康防護。

2.4 加快法律法規(guī)標準體系建設

法律是治國之重器,良法是善治之前提。推進管道安全保護法治化，應當加快法律、法規(guī)和標準體系建設。

以總體國家安全觀為指導，加快管道保護法立法修繕，將黨和國家有關管道安全保護的方針政策法治化，將地方政府和管道企業(yè)的成功實踐予以固化，將法律的原則性規(guī)定予以細化，補充必要的規(guī)則制度，重點完善立法宗旨，拓展法治范圍，建立責任清單，強化源頭治理，健全應急聯(lián)動和防責協(xié)同等法律機制，吸納先進技術、管理入法，消除與其他法律之間的不協(xié)調(diào)；建議國務院制定行政法規(guī)，相關部門制定實施細則，地方制定地方性法規(guī)，推進標準規(guī)范建設，將管道安全保護法治落到實處。為適應國家管網(wǎng)公司成立后的新局面，建議開展《石油天然氣管道法》立法研究，以促進管道輸送業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

 

參考文獻：

[1] 余超，田富俊，王曉云.總體國家安全觀下油氣管道風險監(jiān)控及預警對策[J].福州大學學報(哲學社會科學版)， 2016(6)： 14-19.

[2] 方正.總體國家安全觀研究述評[J].重慶三峽學院學報， 2019(5)： 24-34.

[3] 閆生棟，高國音.油氣管道立法的美國經(jīng)驗[J].楚天法治， 2015 (6)： 226-226.

[4] 楊海坤，馬迅. 總體國家安全觀下的應急法治新視野—以社會安全事件為視角[J].行政法學研究，2014 (4)： 121-130.

[5] 張家年，馬費成.總體國家安全觀視角下新時代國家安全及應對策略[J].情報雜志， 2019 (10)： 12-20.

 

作者：姜長壽，甘肅省管道保護協(xié)會副秘書長。