曹孟堃

青島市石油天然氣管道安全行政執(zhí)法支隊

摘  要：石油天然氣管道應急預案對管道安全管理至關重要。分析了當前管道預案存在的問題，從專項管道預案與部門管道預案和企業(yè)管道預案之間的關系、專項管道預案與其他專項預案之間的關系、管道保護主管部門與應急管理部門的關系入手，提出了構建管道應急預案體系的措施。

關鍵詞：油氣管道；應急預案

石油天然氣管道應急預案（以下簡稱管道預案）是為油氣管道突發(fā)事件提前制定的應對方案。管道事故發(fā)生后，政府各部門、政企之間迅速聯(lián)動，配合有序，才能最大程度降低事故影響。針對機構改革后各政府部門行政職能的變化，筆者對北京、天津等國內(nèi)一線城市和山東省內(nèi)部分城市的管道預案進行了調(diào)研，圍繞油氣管道應急預案體系建設談談看法。

1 機構改革前政府管道預案存在的問題

一是“上下一般粗”。下級預案的編制過度依賴上級預案的“指導性”，預案編制沒有從本行政區(qū)域內(nèi)的油氣管道風險評估和應急資源普查出發(fā)，導致各級預案在結構和內(nèi)容上雷同。

二是操作性不強。預案多使用原則性語句，強調(diào)“寫到”，但是否能“做到”存疑。如事件分級多依據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》進行，但實際上管道事故發(fā)生時人員的死亡和重傷數(shù)、直接經(jīng)濟損失都難以及時準確地判斷出來，致使預案中設定的分級響應效力存疑。

三是缺少部門預案。部門油氣管道保護應急預案（以下簡稱部門預案）作為專項油氣管道應急預案（以下簡稱專項管道預案）的延伸和補充，既是部門內(nèi)管道保護應急工作的具體細化，也是處置各類尚未引起事故的管道外部隱患或突發(fā)事件的工作方案。

2 應急預案體系中的相互關系

（1）專項管道預案與部門預案和企業(yè)管道應急預案（以下簡稱企業(yè)預案）之間的關系（圖 1）。專 項管道預案明確全市（區(qū)）組織指揮機制和各部門職責，協(xié)調(diào)組織政府各部門共同處置管道事故；部門預案明確本部門內(nèi)的任務要求及職責分工，實現(xiàn)部門內(nèi)應急處置的統(tǒng)一指揮；企業(yè)預案明確企業(yè)內(nèi)部應急處置分工，確保企業(yè)安全生產(chǎn)。企業(yè)在響應標準和自身能力范圍內(nèi)可以處置的隱患和事故，不觸發(fā)部門預案和專項管道預案；企業(yè)難以處置的管道外部隱患依次觸發(fā)區(qū)、市兩級部門預案；達到四級、三級響應的事故依次觸發(fā)區(qū)、市兩級專項管道預案。

（2）專項管道預案與其他專項預案之間的關系（圖 2）。以專項管道預案為中心，梳理了其他專項應急預案，籠統(tǒng)概括出其與其他專項應急預案之間的相互關系。在建市政工程、軌道交通施工等第三方施工損壞管道，受臺風、汛期泄洪、突發(fā)地質(zhì)災害、氣象災害等自然災害造成管道損害，可能觸發(fā)專項管道預案；管道本體腐蝕或受到破壞后，造成泄漏和爆炸，觸發(fā)火災、爆炸和環(huán)境污染事件等應急預案；管道發(fā)生泄漏后，因與其他管道交叉相遇，可能觸發(fā)排水供水、城鎮(zhèn)燃氣應急預案；管道遭受破壞后，如果長時間難以恢復運行，可能導致天然氣供應中斷，觸發(fā)天然氣供應預案等等。

（3）專項管道預案與特種設備專項預案、危化品專項預案的關系。一是與特種設備專項預案的關系。油氣管道屬于特種設備范疇，但在油氣管道發(fā)生事故后，市場監(jiān)督管理部門通常不啟動該預案，而是承擔自身在管道專項預案中的相關職責，即：指導、參與制定事故現(xiàn)場處置技術方案和參與事故調(diào)查處理。二是與危化品專項預案的關系。危險化學品的管理涵蓋生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、使用、運輸和廢棄處置六個環(huán)節(jié)，管道運輸是其運輸方式之一。管道事故造成的主要危害后果（爆炸、火災、環(huán)境污染）本質(zhì)上也由其運輸介質(zhì)的性質(zhì)導致。北京市城市管理委員會作為管道保護主管部門將長輸管道事故納入地下管線事故搶修預案中處置。北京市危化品事故專項預案將危化品運輸事故納入其中，如此一來，北京市雖然沒有專項管道預案，但實際上卻有兩個專項預案可供使用。天津市發(fā)改委在起草專項管道預案過程中得到市安監(jiān)局和應急辦反饋：天津市已經(jīng)有危化品事故應急專項預案，明確了各部門職責，不必在油氣管道領域再單獨編制專項預案。因此，天津市發(fā)改委只印發(fā)了部門管道預案，用以排除外部隱患，避免管道事故發(fā)生。但是有些城市的危化品事故專項應急預案卻將油氣管道事故明確排除在外，這與“油氣管道安全監(jiān)管納入危險化學品安全監(jiān)管范疇，嚴格按照有關危險化學品安全監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)范標準實施監(jiān)管”的要求不相符。

（4）管道保護主管部門與應急管理部門之間的關系。管道保護主管部門“承擔石油天然氣管道保護的監(jiān)督管理職責”，應急管理部門負有“組織編制全市總體應急預案和安全生產(chǎn)類、自然災害類專項預案……指導監(jiān)督油氣管道安全生產(chǎn)工作”的職責。

管道保護法第三十九條規(guī)定，“接到報告的主管管道保護工作的部門應當按照規(guī)定及時上報事故情況，并根據(jù)管道事故的實際情況組織采取事故處置措施或者報請人民政府及時啟動本行政區(qū)域管道事故應急預案，組織進行事故應急處置與救援。”

國內(nèi)一些地方政府將管道事故應急指揮部辦公室設在管道保護主管部門，這種職責定位需要具備豐富的事故現(xiàn)場指揮處置能力。實際上，管道事故發(fā)生后，能夠承擔現(xiàn)場協(xié)調(diào)指揮工作的只能是應急管理部門，管道保護主管部門并不具備相關條件，如果一定要承擔只會貽誤戰(zhàn)機。

3 啟示

（1）構建功能完備的管道預案體系。專項管道預案明確指揮協(xié)調(diào)機制，用以處置管道事故；部門預案分解任務分工，提高應急響應能力，降低管道事故風險；鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道預案解決人員疏散、緊急避險、自救互救問題；企業(yè)預案側重現(xiàn)場處置，強化實戰(zhàn)要求。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、企業(yè)四級預案形成互補，實現(xiàn)功 能銜接。

（2）加強專項預案之間的協(xié)調(diào)。管道保護主管部門（發(fā)展改革部門）、應急管理部門、特種設備主管部門（市場監(jiān)督管理部門）之間預案編制協(xié)調(diào)配合，管道預案與危化品預案、特種設備預案相互銜接，避免發(fā)生沖突和矛盾。

（3）真實評估風險和資源。市級預案應對全市管道保護面臨的風險和可用的應急資源進行評估，對其分類梳理，研判重點區(qū)域和重點管段，分析不同條件下可能發(fā)生的不同事故類型和應對策略。區(qū)級預案應進一步細化風險識別評估和應急資源普查，重點圍繞高后果區(qū)，對照網(wǎng)格化管理分區(qū)，對不同區(qū)域內(nèi)發(fā)生事故的可能性和后果進行分析，掌握可調(diào)用征用的應急資源。

（4）提高應急預案的可操作性。對管道穿越市內(nèi)建成區(qū)或農(nóng)業(yè)作業(yè)區(qū)，與其他類型管道或公路鐵路交叉穿跨越部位，僅泄漏或伴有火災、爆炸次生衍生災害等不同的事故情景，預案內(nèi)容應當加以區(qū)分和體現(xiàn)，并給予現(xiàn)場應急指揮人員應對策略支撐。

作者簡介：曹孟堃， 1989年生，本科學歷，青島市石油天然氣管道安全行政執(zhí)法支隊九級職員，從事管道保護執(zhí)法工作。聯(lián)系方式： 0532-85913181，ymb1234321@sina.cn。