張堯 田雨鑫

連云港市發(fā)改委能源處

摘要：連云港等沿海地區(qū)人口眾多、經(jīng)濟發(fā)達、土地資源緊張，油氣管道路由與國土空間規(guī)劃的矛盾、與土地權(quán)利人利益的沖突以及對公共安全的擔憂等，給管道建設(shè)帶來了不利影響。據(jù)此分析了管道路由落地難的主要原因，提出了解決思路和措施。

關(guān)鍵詞：油氣管道；路由；外部環(huán)境；土地；征地補償

隨著全國七大石化產(chǎn)業(yè)基地之一的連云港徐圩新區(qū)石化產(chǎn)業(yè)基地高起點規(guī)劃建設(shè)，帶動了連云港市天然氣和成品油管網(wǎng)建設(shè)。全市現(xiàn)有5條在役油氣輸送管道，合計里程326公里，已批未建的中俄東線天然氣管道工程(永清―上海) 連云港段 171.2公里和正在規(guī)劃中的374公里沿海天然氣管道，建成后油氣管道總里程將達到870公里。兩條待建油氣管道將經(jīng)過30多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展強勁，本就用地緊張，每畝地投資強度達到120萬元人民幣以上。但管道保護法明確禁止或限制油氣管道及其附屬設(shè)施兩側(cè)影響管道安全的用地行為，土地難以有效利用。同時由于管道存在發(fā)生泄漏事故風險，造成新建管道路由落地難問題。

1  管道路由落地難的主要原因

1.1  與當?shù)亟ㄔO(shè)的矛盾

管道建設(shè)工程最理想的路由是起點至終點為一條直線。但受工程地質(zhì)、地形地貌、水文等自然環(huán)境及施工難度等因素制約，需要選擇管道路由，避開影響管道安全和工程投資區(qū)域，最大程度發(fā)揮成本效益，并按法規(guī)要求與現(xiàn)有設(shè)施保持一定的安全距離，以保證管道安全可靠，減小對公眾和環(huán)境的不利影響。連云港位于東部沿海，由于地少、人多，每一寸土地開發(fā)利用都納入了國土空間規(guī)劃。例如中俄東線天然氣管道途經(jīng)灌云縣侍莊街道，與灌云縣開發(fā)區(qū)地界毗鄰，原路由僅15.4公里，但需通過沂北船閘引航道。市航道管理處認為沂北船閘引航道已列入擴建規(guī)劃，擔心管道建設(shè)會影響航道擴建工程正常推進，因此提出管道改線建議。管道建設(shè)單位先后走訪市交通局、縣規(guī)劃局、項目所在地灌云縣侍莊街道、灌云縣開發(fā)區(qū)，而開發(fā)區(qū)沒有明確負責此項工作的領(lǐng)導，建設(shè)單位在上述職能部門客客氣氣的接待氛圍中反復協(xié)商七個多月，困難重重，始終未能走出困境。

1.2  基層管理者的擔憂

基層管理者想出各種理由將管道推出本轄區(qū)。如前述灌云段管道途經(jīng)路由侍莊街道15.4公里、南崗鄉(xiāng)9.88公里、沂北鄉(xiāng)6.88公里，因涉及到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間，影響各群體利益關(guān)系，造成侍莊街道推給灌云開發(fā)區(qū)，灌云開發(fā)區(qū)推給南崗鄉(xiāng)，南崗鄉(xiāng)推給沂北鄉(xiāng)，沂北鄉(xiāng)又推給侍莊街道的局面。

在基層管理者看來，管道保護法對油氣管道及其附屬設(shè)施兩側(cè)5～1000米范圍內(nèi)的用地行為作了明確禁止或限制，影響了周邊土地開發(fā)利用。一方面破壞了原有土地的完整性，增加了建設(shè)用地成本，還不能帶來直接經(jīng)濟效益。另一方面油氣管道一旦落地，可能產(chǎn)生泄漏事故的安全風險，政府安全保護責任隨之而來。多重因素加重了基層工作責任和壓力，導致管理者缺乏主動參與的積極性。近年來發(fā)生的油氣管道事故也造成了不小的負面影響，增加了基層政府和公眾對管道安全的擔憂。

1.3  與土地權(quán)利人利益沖突

油氣管網(wǎng)建設(shè)需要大量土地，市場土地拍賣價格比政府公用征地價格高出許多倍，或同城不同價、甚至相鄰地塊因分屬于不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)價格也不同。被征用土地權(quán)利人對這種巨大利益落差相當不滿，以安全、環(huán)保為由通過上訴、投訴抵制當?shù)赜蜌夤芫W(wǎng)建設(shè)，或者索要高額賠償。此外，管道敷設(shè)用地臨時使用、長期占用，后續(xù)運行期間對土地使用存在諸多限制，目前又缺少合理補償機制，也容易引起群眾不滿。

中俄東線灌云沂北船閘段管線路由協(xié)調(diào)會

2  思考與建議

2.1  從規(guī)劃政策入手創(chuàng)造寬松環(huán)境

編制專項規(guī)劃為油氣管道落地提供依據(jù)。連云港市《“十四五”石油天然氣發(fā)展規(guī)劃》明確將油氣管道建設(shè)融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，合理調(diào)配國有土地予以保障，或依法對土地征收、征用并給與補償。發(fā)改部門要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將油氣管網(wǎng)建設(shè)項目列為地方重點工程項目。

落實政策為油氣管道落地提供寬松環(huán)境。地方政府完善土地市場，建立管理信息平臺，收集相關(guān)政策文件，預測分析建設(shè)環(huán)境，為油氣管網(wǎng)建設(shè)提供投資評估依據(jù)。對管道路由征地、補償工作配合不力的基層單位，要采取對其配網(wǎng)建設(shè)實施緩建甚至停建，對其所轄工業(yè)園、開發(fā)區(qū)等正常用油氣進行限制等措施。

2.2  依法處理好各方利益關(guān)系

管道建設(shè)不同于一般設(shè)施建設(shè)用地，點多、線長，用地方式多樣，既包括地面設(shè)施，也包括地下設(shè)施，需要同時使用地表和地下空間。隨著用地量增加，涉及他人土地權(quán)益的情形也越來越復雜。在依法合理解決管道用地問題的同時，要堅持節(jié)約集約用地，維護好土地權(quán)利人權(quán)益，進一步完善土地補償機制。

妥善處理管道“臨時用地，長期占用”造成的利益矛盾。政府要廣泛征求利益相關(guān)方意見，按照影響土地使用程度測算制定補償標準，組織管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂土地使用合同，明確當事雙方的權(quán)利義務，保障管道用地權(quán)利，企業(yè)按照補償標準對土地權(quán)利人直接給予補償。在管道途經(jīng)地區(qū)規(guī)劃、預留分輸站，讓當?shù)孛癖娭苯邮芤妫瑩Q取對管道建設(shè)的配合支持。

2.3  切實保障管道安全運行

管道企業(yè)要加強與地方國土空間規(guī)劃部門的溝通，建設(shè)選線盡可能避讓城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)和人口密集型高后果區(qū)。切實落實安全生產(chǎn)主體責任，嚴格按照油氣管道建設(shè)及運行相關(guān)法規(guī)、標準規(guī)范建設(shè)和管理，全面實施完整性管理，進行周期性高后果區(qū)識別、風險評價，開展定期檢驗與維護維修，采取有效措施防范和控制風險，保障管道本質(zhì)安全，防止管道事故發(fā)生。政府相關(guān)職能部門要依法依規(guī)加強油氣管道安全監(jiān)管，嚴厲制止和打擊各類危害管道安全的違法行為，防止管道遭受外力破壞。加強管道保護宣傳，制定管道事故應急預案，開展聯(lián)合應急救援演練，提高應急救援處置能力，增強民眾安全感，為構(gòu)建安全和諧油氣管網(wǎng)營造良好氛圍。

作者簡介：張堯，1970年生，現(xiàn)任連云港市發(fā)展和改革委員會能源處處長，主要從事油氣管道規(guī)劃建設(shè)、運營管理、應急指揮、高新技術(shù)應用和油氣管道安全保護工作；歷任連云港市人民政府目標辦副主任、連云港市新能源行業(yè)協(xié)會會長，江蘇海洋大學特聘教授。聯(lián)系方式：0518-85801091，lygnyc@126.com。