《管道保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》在保障油氣輸送安全和國家能源安全的同時，在具體執(zhí)行中也產(chǎn)生了一些矛盾和問題，影響到法律的實施效果。需要我們深入總結(jié)經(jīng)驗教訓，完善相關規(guī)定，改進工作方法，推動法律全面準確貫徹執(zhí)行，為管道建設和安全運行創(chuàng)造有利的法治環(huán)境。本期我們邀請到國家管網(wǎng)基層單位的幾位負責同志，對話交流工作體會和修法建議，也歡迎廣大讀者參與討論。（郵箱：guandaobaohu@163.com）

 

管道保護法實施重點問題的思考

石磊

西南管道天水輸油氣分公司

 

隨著地方經(jīng)濟與社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大，管道建設保護與城鎮(zhèn)規(guī)劃和道路、電力、水利等建設項目之間的矛盾日益突出。管道穿越城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)，與道路、鐵路、電力、水利等設施線路平行或重合問題時有發(fā)生，管道敷設無法滿足安全防護距離，路由選擇愈發(fā)困難。比如，在甘肅大部分地區(qū)，土地資源有限，城市分布在河道兩側(cè)，管道也沿河溝道無人、無建筑區(qū)域敷設，隨著經(jīng)濟建設的不斷發(fā)展，城市公共設施和居民建筑逐漸包圍、吞噬管道周邊地帶，對管道安全和公共安全都帶來較大風險。下面談幾點看法。

一是管道通過權(quán)問題。管道保護法第三十條規(guī)定，在管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植可能損壞管道防腐層的深根植物，禁止建溫室、建家畜棚圈、建房等。而民法典第三百三十一條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于管道用地沒有取得使用權(quán)，管道保護法做出的禁止性規(guī)定，與民法典規(guī)定相悖，容易引發(fā)爭議。如在甘肅隴東地區(qū)，天然氣管道一般是沿黃土塬或河灘溝道敷設，恰好經(jīng)過當?shù)赜邢薜目煞N植農(nóng)作物區(qū)域。政府為了將有限的土地得到合理有效的使用開發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃退耕還林、光伏發(fā)電、修建溫室大棚等，并給村民一定的經(jīng)濟補償。而管道保護法的相關規(guī)定，影響了土地使用效益的提高，這使得當?shù)卣�府和群眾都難以接受，管道安全維護與當?shù)卮迕窠?jīng)常發(fā)生矛盾，同時也惡化了企地關系。

二是保護距離問題。管道保護法第十三條規(guī)定，管道選線與建筑物構(gòu)筑物應保持國家技術(shù)規(guī)范強制性要求的保護距離。第三十一條規(guī)定，在管道周邊修建人口密集場所等，其距離應符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。但這兩個方面至今沒有出臺相應的技術(shù)規(guī)范。管道周邊不同間距可以規(guī)劃修建什么屬性的建構(gòu)筑物，沒有可執(zhí)行的法規(guī)和標準。有的建設單位就依據(jù)管道保護法第三十條規(guī)定，把居民點建設在5米之外。由于距離過近，一旦管道泄漏發(fā)生爆炸事故，將造成嚴重的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響。     

三是管道與城市規(guī)劃問題。管道保護法第十二條規(guī)定，管道建設規(guī)劃經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應當依法納入當?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃。但這一規(guī)定沒有得到落實。如某地市政府規(guī)劃建設項目，用地約200畝，設計建造4棟4層員工宿舍，擬入駐1200余人，距離管道最近處僅57米。如項目建成將導致新增人口密集型高后果區(qū)，存在較大安全隱患。

針對上述問題，提出幾點建議。

建立和完善補償機制。管道保護法第十四條規(guī)定，對于因管道通過給土地使用造成影響的，應給予補償。但該條規(guī)定過于原則無法操作，以致產(chǎn)生利益沖突。建議對十四條進行修訂，即根據(jù)民法典關于地役權(quán)的規(guī)定，由當?shù)卣�府部門組織管道企業(yè)和土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，明確雙方權(quán)利義務和補償標準，并進行登記。

明確保護距離的紅線范圍。根據(jù)管道保護法第十三條、第三十一條規(guī)定，盡快制定相關國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。在管道周邊設置核心保護區(qū)、建筑控制區(qū)、應急響應區(qū)等，地方國土空間規(guī)劃避免在天然氣管道潛在影響范圍內(nèi)規(guī)劃建設人員密集場所、易燃易爆場所、特殊場所等。防止高后果區(qū)無序增長。

增加高后果區(qū)管理及協(xié)商條款。當可能出現(xiàn)新增高后果區(qū)時，管道企業(yè)應及時向地方政府匯報，并提出相應管控措施。在條件允許的情況下新建項目應避讓管道，無法避讓的情況下通過局部調(diào)整與增加安全措施，盡量降低風險。如新建項目導致個人和社會風險不可接受，應提出停止規(guī)劃建設或管道改遷等措施，徹底消除安全隱患。

 

作者簡介：石磊，1976年生，現(xiàn)任西南管道天水輸油氣分公司安全總監(jiān)、副經(jīng)理。

 

管道保護法需要及時修訂和完善

王波

西氣東輸甘陜輸氣分公司

 

管道保護法的實施，使得曾屢禁不止的違法占壓、第三方施工挖掘破壞等事件顯著減少。第三方施工單位基本能按照規(guī)定開展施工方案編制、審批，與管道企業(yè)簽訂安全保護協(xié)議，確保了交叉施工時管道的安全。對影響地方政府或者企業(yè)規(guī)劃建設項目的管段，相關方能主動出資配合管道企業(yè)改線。分公司管轄的西氣東輸一線和二線、中靖聯(lián)絡線、長寧線輸氣管道干線等1120公里，跨越2省8市22縣，十年來管道沿線共計發(fā)生交叉施工近萬處，與公路、鐵路等大型交叉施工上百處，由于依法加強施工的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，交叉施工均順利通過，保證了管道安全運行。

目前管道保護外部安全問題比較突出，管道沿線村民維護自身權(quán)益的訴求增多，法律已經(jīng)難以適應形勢變化的要求，需要進行修訂和完善。

一是法律對管道上方土地使用進行限制，但補償措施不落實，企民矛盾突出。對多數(shù)管道企業(yè)而言，只是在建設階段取得臨時用地的權(quán)利，在管道運營階段，管道企業(yè)并未取得土地使用權(quán)。我國現(xiàn)行法律法規(guī)等規(guī)范性文件未對管道通過地下的權(quán)利、義務作出明確界定。基于管道安全運行的考慮，管道保護法第三十條規(guī)定了在管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)，列出10多種禁止行為，但法律卻并未對此作出如何補償?shù)囊?guī)定。

二是隨著技術(shù)的進步，個別條款已不適用于目前管道保護與未來發(fā)展需要。如管道保護法第三十條規(guī)定在管道上方禁止種植深根植物，由于管道防腐技術(shù)更多采用3PE防腐層，可很好的抵御深根植物根系的破壞，加上技術(shù)裝備的改進，普通樹木對開展管道維搶修作業(yè)影響極小。

三是法律對安全距離規(guī)定不明確，導致高后果區(qū)快速增加，帶來較大安全風險。管道保護法立法初衷是為了解決管道違法占壓、施工挖掘損壞和打孔盜油犯罪活動屢禁不止，而對公共安全問題規(guī)定的不夠具體。如第三十一條關于在管道周邊修建人口密集場所與管道應保持的距離，規(guī)定“應當符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求”。由于缺少相關的國家技術(shù)規(guī)范，在面臨具體問題時地方和企業(yè)往往各執(zhí)一詞，無法形成統(tǒng)一意見。

結(jié)合以上問題，建議對部分條款進行修訂。

建議實行管道地役權(quán)制度，合理補償因管道建設導致土地利用受限、價值降低的損失，明確土地權(quán)利人應當履行的管道保護義務。由自然資源部門組織雙方簽訂地役權(quán)合同，對土地權(quán)利人給予補償，管道企業(yè)相應取得土地使用權(quán)利。

建議在不影響管道防腐層和巡護的前提下，適當放寬對種植深根植物的限制。修改管道保護法第三十條相關禁止性條款內(nèi)容，在不影響管道防腐層和巡護人員通行的前提下，適當放寬核心保護區(qū)內(nèi)對種植深根植物的限制，避免“一刀切”，導致土地資源浪費。

建議在管道中心線兩側(cè)和管道附屬設施周邊設置安全保護帶。管道保護法第三十條規(guī)定管道中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止修建建（構(gòu)）筑物。但管道一旦失效，5米距離難以避免和降低群死群傷的嚴重后果，也無法滿足大口徑管線維修搶修需要。建議根據(jù)不同的介質(zhì)、壓力等級等管道具體參數(shù)，設置不同距離的安全保護帶，在安全保護帶范圍內(nèi)禁止修建人口密集的建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存場所，減少高后果區(qū)的形成。

 

作者簡介：王波，1982年生，高級工程師，現(xiàn)任西氣東輸甘陜輸氣分公司副經(jīng)理。

 

推進管道保護法修訂工作

張海亮

北方管道西安輸油氣分公司

 

《石油天然氣管道保護法》的實施對保障管道安全運行發(fā)揮了重要作用。分公司管轄蘭鄭長干線和支線管道途經(jīng)甘、陜兩省，總長806公里。我們夯實企業(yè)主體責任，深化企地合作，與沿線5市28區(qū)縣等簽訂五級管道保護協(xié)議，強化法治宣傳，聯(lián)合應急演練，有力推動了管道企業(yè)隱患整治工作，改善了管道外部環(huán)境。面對新的情況和問題，需要政府、管理部門和管道企業(yè)共同總結(jié)法律實施效果，推進法律修訂進程，以適應新時代管道安全保護的需求。

一是應明確管道與建筑物的保護距離。《輸油管道工程設計規(guī)范》和《輸氣管道工程設計規(guī)范》規(guī)定埋地管道與建（構(gòu)）筑物的最小距離不應小于5米。從近年來幾次大的管道事故來看，油氣管道事故影響范圍遠遠大于5米，比如運行壓力10兆帕、管徑1219毫米的天然氣管道，其爆炸影響半徑可能超過300米。

二是要處理好企民之間的利益矛盾。管道保護法第十四條規(guī)定：依法建設的管道影響土地使用的，管道企業(yè)應當按照管道建設時土地的用途給予補償。由于補償沒有落實到位，對企地關系產(chǎn)生了不利影響。管道敷設采取“臨時用地、長期占用”，沒有取得土地使用權(quán)利，維搶修需要動土作業(yè)時，經(jīng)常產(chǎn)生糾纏不清的用地賠償爭議，甚至出現(xiàn)阻撓施工、漫天要價的現(xiàn)象。

三是第三方施工管理需要改進。管道保護法第二十八條至第三十五條分別對管道及其附屬設施上方、管道中心線兩側(cè)的建設等行為進行了規(guī)范。但由于缺少相關執(zhí)行細則，落實較為困難。如第三十一條規(guī)定凡是穿跨越管道等施工作業(yè)應事先向主管部門提出申請。但大量施工項目都屬于小型工程，過于繁瑣的審批手續(xù)反而會增加違章施工的風險。

具體修訂建議如下。

補充完善第十三條規(guī)定。制定管道與人口密集型建筑物、易燃易爆生產(chǎn)經(jīng)營儲存場所之間保護距離的強制性技術(shù)規(guī)范，明確可供操作的保護距離標準。規(guī)定管道規(guī)劃選線要落實安全距離的要求，對高后果區(qū)采取避繞措施，其他建設規(guī)劃也應避讓已有的管道。明確政府部門的項目審批責任和管道企業(yè)的主體責任，將油氣管道納入地方國土空間規(guī)劃一張圖，從源頭上防范高后果區(qū)風險。

補充完善第十四條規(guī)定。對影響土地使用的情形給予實事求是的補償，明確保障管道維檢修用地的合法權(quán)利，取得公眾對管道保護工作的理解支持。

補充完善第三十一條規(guī)定。由政府牽頭，行業(yè)協(xié)會、研究機構(gòu)和管道企業(yè)參與制定土地合理利用規(guī)劃指南，在管道中心線兩側(cè)一定范圍內(nèi)設立管道保護區(qū)、應急響應區(qū)，以有效控制管道風險，減少管道事故對周邊公眾和環(huán)境的影響。  

補充完善第三十五條規(guī)定。對中小型施工項目可實行“快捷審查、快速通過”，對重大施工項目開展風險評估或安全影響評價，并規(guī)定不同等級項目的分級管理要求和程序，配套制定相應的國標或行標，使法律條文的執(zhí)行更具可操作性。

 

作者簡介：張海亮，1983年生，高級工程師，現(xiàn)任北方管道西安輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護法需要與時俱進

孫鵬

西部管道酒泉輸油氣分公司

 

為推動《石油天然氣管道保護法 》的有效實施，分公司員工數(shù)年如一日深入田間地頭、農(nóng)戶家中、企事業(yè)單位開展管道保護宣傳，提升了沿線群眾安全意識。2021年11月23日，分公司管轄的西三線管道本體發(fā)生裂紋泄漏，根據(jù)集團公司規(guī)定獎勵了發(fā)現(xiàn)者王治明10萬元。當年地企還簽訂共管協(xié)議54份，聯(lián)合舉行高后果區(qū)應急疏散演練26次。聯(lián)合沿線公安機關開展“一標三實”（標準地址、實有人口、實有房屋、實有單位）核查，開展武裝巡線39次，排查可疑房屋、可疑人員。會同管道保護主管部門嚴把第三方施工方案審批，有效降低了管道交叉施工風險，保障了管道安全運行。針對管道周邊工業(yè)園區(qū)和新農(nóng)村建設，會同主管部門督促有關單位采取重新選址、縮小規(guī)模、保持安全距離等措施，避免了新增人口密集型高后果區(qū)。

在法治實踐中，我們感到隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，法律實施面臨一些問題和挑戰(zhàn)，需要與時俱進，進行修訂完善。

一是行政執(zhí)法主體不落實。管道保護法第五章“法律責任”規(guī)定對實施危害管道的行為采取責令停止、罰款、限期拆除等處罰措施，但在實踐中由于缺乏執(zhí)法主體，落實起來極為困難。管道企業(yè)從維護社會穩(wěn)定出發(fā)，有時不得不妥協(xié)讓步，在增加企業(yè)運行成本的同時也降低了違法者的成本。

二是高后果區(qū)管理難度大。管道周邊新農(nóng)村建設、工業(yè)園區(qū)擴建、招商引資項目投建、旅游景點開發(fā)及配套設施增加等，均可能形成新的人員密集型場所，管道保護法第三十一條對此規(guī)定過于原則，難以控制不斷新增的人口密集型高后果區(qū)。

三是補償賠償缺乏統(tǒng)一標準。管道保護法規(guī)定，因管道通過影響土地使用的要進行補償、因維搶修活動造成損失的要進行賠償。但由于缺乏具體補償、賠償標準，有時出現(xiàn)漫天要價的情形，如果得不到滿足，可能阻攔線路巡線和施工。

四是相關單位缺少協(xié)同機制。管道與鐵路、公路等線性工程交叉伴行，不時穿越水利、林地、草原等保護區(qū)，當發(fā)生應急情況時，需要各方鼎力支持，共同排除隱患，法律應對此作出明確規(guī)定。

為此提出以下幾點建議。

與相關法律進行協(xié)調(diào)銜接。如管道保護法第十四條補充：管道敷設用地可根據(jù)民法典規(guī)定，管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，明確管道通過權(quán)利和土地權(quán)利人獲得利益補償權(quán)利。第五十五條修改為：違反本法規(guī)定，實施危害管道安全的行為，造成著火爆炸、管線泄漏、管線停輸?shù)葒乐睾蠊�，�?gòu)成犯罪的，依據(jù)刑法有關規(guī)定嚴肅追究刑事責任，并根據(jù)造成的損失承擔相應的民事責任。

加大對違法行為的處罰。建議提高處罰幅度，對單位處二萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處一千元以上兩萬元以下的罰款；故意或多次違反本法行為按照雙倍進行處罰或給予治安管理處罰，并關聯(lián)到個人、企業(yè)征信。

完善高后果區(qū)管理規(guī)定。建議第三十一條補充以下內(nèi)容：嚴格控制管道周邊形成人員密集型高后果區(qū)，在管道周邊修建人口密集型建筑物，應當經(jīng)縣級以上政府主管管道保護工作的部門審批，并在設計和安評中明確管道保護措施及風險管控要求。

建立應急響應聯(lián)動機制。建議在第四章增加一條：管道企業(yè)與鐵路、公路、水利、林草、通信等單位應建立隱患治理、應急響應聯(lián)動機制，相關單位應積極配合，相互提供便利和支持，不得阻撓拖延。

制定地方管道保護法規(guī)。建議制定甘肅省管道保護條例，對管道通過權(quán)、安全距離、高后果區(qū)管理、補償賠償標準、行政執(zhí)法等，作出具體規(guī)定。

 

作者簡介：孫鵬，1985年生，高級工程師，現(xiàn)任西部管道酒泉輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

運用法律手段管控高后果區(qū)

龍小東

北方管道長慶輸油氣分公司

 

油氣管道作為國家重要的能源基礎設施，是社會經(jīng)濟發(fā)展的“生命線”。《石油天然氣管道保護法》施行十多年來，在保護管道安全、國家能源安全和公共安全中發(fā)揮了重要作用。但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，管道周邊環(huán)境發(fā)生了明顯變化，管道保護工作面臨許多新情況、新問題，高后果區(qū)便是其中突出一例。

石蘭原油管道于2010年10月建成投產(chǎn)，起自寧夏中衛(wèi)市石空鎮(zhèn)，止于甘肅蘭州市西固區(qū)，線路全長324 km，管徑457 mm，設計輸送壓力8 MPa。穿越了國家級開發(fā)區(qū)蘭州新區(qū)。目前石蘭線高后果區(qū)共有46段，長度為63.202 km，占管線里程的19.51%。Ⅲ級高后果區(qū)共有3段。一些居民樓、工廠設施、道路建設等與管道近距離布設或者交叉，例如，地處石蘭線319#樁的人口密集型高后果區(qū)，管道周邊兩側(cè)有31棟高層住宅樓，還有1處加氣站及一些村莊、工廠等。分公司采取了以下管理措施。

超前設計。為避免油品泄漏及環(huán)保風險，對順河道鋪設的管段壁厚增加11.3%，比普通管段承壓增加25%，達到10 MPa。二是定期識別。每年開展高后果區(qū)識別和評估，對特定區(qū)域每6個月進行排查摸底。將人口密集型高后果區(qū)管段作為重點關注對象，采取管道標識整治、加強巡護管理、預防施工損壞、做好公眾宣傳、完善應急管理、防范打孔盜油等措施。三是風險防控。針對管道與城市管網(wǎng)交叉部位編制了17個現(xiàn)場處置預案。對穿越黃河和自然保護區(qū)管段做到“一河一案”等。盡管企業(yè)做了大量工作，但效果并不如人意。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

高后果區(qū)難以從源頭上控制。相關部門對高后果區(qū)監(jiān)管分工不明確，責任不落實。管道規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)，存在管道用地重復開發(fā)、建設項目與管道安全間距不足等問題。二是設置保護距離缺少規(guī)范要求。現(xiàn)有《輸油管道工程設計規(guī)范》規(guī)定管道與居民點和重要公共建筑之間的距離不小于5米，容易形成人口密集型高后果區(qū)隱患，存在較大安全風險。三是管道敷設僅在建設階段辦理臨時用地手續(xù)，運行階段沒有取得土地使用權(quán)利，管道企業(yè)為此經(jīng)常面對違法占壓、安全距離不足、第三方施工損壞等安全隱患。  

為此建議如下。

將加強高后果區(qū)監(jiān)管寫入法律。維護公共安全的重點是消減高后果區(qū)風險，離不開地方政府、相關部門和管道企業(yè)在制定國土空間規(guī)劃、管道工程選址、管道改線、隱患整治等方面的密切配合。政府應建立管道安全保護監(jiān)管機構(gòu)，加強對高后果區(qū)的管理，從根本上解決“重復管、沒人管”的現(xiàn)象。

將推行完整性管理寫入法律。美國政府于2002年頒布管道安全改進法，要求管線業(yè)者必須對高風險區(qū)域?qū)嵤╋L險分析，執(zhí)行管線完整性管理方案。建議法律明確政府、部門和管道企業(yè)推行完整性管理的責任，從路由許可、建設施工、運行維護、應急處置等環(huán)節(jié)落實對高后果區(qū)風險管控。

在管道周邊劃定保護區(qū)域。對管道保護法第十三條和第三十一條進行修訂完善，分別設立核心保護區(qū)、建筑控制區(qū)、應急響應區(qū)。修建人口密集、易燃易爆場所要經(jīng)過安全評估和許可程序，避免新增高后果區(qū)。

保障管道企業(yè)用地權(quán)利。對管道保護法第十四條進行補充完善。按照民法典規(guī)定設立管道地役權(quán)制度，完善管道通過利益補償機制，保障管道企業(yè)開展巡檢、維修、搶修的用地權(quán)利，為有效防止違法占壓和施工挖掘損壞管道提供法律保障機制。

完善企業(yè)主體責任。補充規(guī)定管道企業(yè)在管道全生命周期推行完整性管理及防范高后果區(qū)風險的責任。管道建設階段優(yōu)化管道路由選線、避開規(guī)劃區(qū)和高后果區(qū)、嚴把建設施工質(zhì)量、加強工程質(zhì)量監(jiān)督，實現(xiàn)管道本體質(zhì)量管控“關口前移”。管道運營期定期開展高后果區(qū)識別與評價，建立高后果區(qū)管理數(shù)據(jù)庫，在高后果區(qū)管段采用視頻監(jiān)控、光纖預警和油氣泄漏監(jiān)測等技術(shù)手段。

強化政府監(jiān)管責任。通過修法明確政府部門對管道周邊人口密集型建設項目和第三方項目施工管理責任，政府主管部門、公安部門對高后果區(qū)安全情況進行專項監(jiān)督檢查，開展安全宣傳和風險告知，開展高后果區(qū)應急聯(lián)合演練。

 

作者簡介：龍小東，高級工程師，現(xiàn)任北方管道長慶輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護法應統(tǒng)籌本質(zhì)安全與外部安全

盧曉東

西部管道甘肅輸油氣分公司

 

管道保護法頒布實施以來，我們認真學法、守法、用法，履行法律賦予的責任與義務，保障了管道的安全暢通。我們的體會是：

固化五級聯(lián)防體系。實施企地共建“平安管道”行動計劃，與管道沿線5個市、11個縣（區(qū)）、49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、195個行政村層層簽訂了管道保護協(xié)議書，鞏固了五級管道保護體系，有效預防第三方損壞事件。深化管道保護宣傳。持續(xù)開展管道保護及應急疏散知識宣傳，營造了群防群治的良好氛圍；完善應急預案，持續(xù)開展區(qū)域聯(lián)動、企地聯(lián)動的實戰(zhàn)演練，應急保障能力不斷增強。打好管道安全隱患整治攻堅戰(zhàn)。加強與政府部門的密切溝通，充分運用部際掛牌督辦、企地聯(lián)合治理等措施，依法整治了大量遺留占壓隱患。

法律的生命在于實施。近年來第三方施工損壞、地質(zhì)災害風險呈上升趨勢，高后果區(qū)數(shù)量不斷增長，管道保護法部分條款已不能適應變化的形勢。管道周邊修建人員密集場所和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存場所缺少安全距離規(guī)定，不能滿足嚴控新增高后果區(qū)的要求，管道一旦失效，由于缺乏應急緩沖地帶，難以避免和降低群死群傷的嚴重后果。迫切需要有科學、權(quán)威的依據(jù)，以確定合理的安全保護距離。同時法律缺少本質(zhì)安全和管道完整性管理的相關內(nèi)容，在管道高后果區(qū)識別、風險評價、完整性評價及維護維修等方面沒有作出明確的規(guī)定。建議法律應統(tǒng)籌管道本質(zhì)安全與外部安全，補充和完善相關內(nèi)容。

明確管道與周邊建筑物保護距離。管道保護法第三十條規(guī)定：管道中心線兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止危害管道安全行為，屬于管道保護的“禁區(qū)”。第三十一條規(guī)定：管道及管道附屬設施周邊修建人口密集型建筑物、構(gòu)筑物等與管道線路和管道附屬設施的距離應當符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。建議根據(jù)管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑分別明確一定距離的管道保護區(qū)域，設立核心保護區(qū)（5米）、安全保護區(qū)（禁止修建人員密集場所）和潛在影響區(qū)域（經(jīng)過評估批準后方可建設）。

增加管道本質(zhì)安全管理內(nèi)容。建議法律增加管道完整性管理等內(nèi)容，促使管道企業(yè)嚴格履行主體職責，依法依規(guī)開展檢測評價修復工作，提升管道本質(zhì)安全管理水平。同時提高地方政府對管道完整性管理的重視程度，將油氣管道納入地方規(guī)劃，形成國土空間規(guī)劃一張圖，尤其是處理好管道與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關系，從源頭上避免管道地區(qū)等級升級或形成新的高后果區(qū)，減少高后果區(qū)帶來的公共安全問題。

 

作者簡介：盧曉東，1983年生，高級工程師，現(xiàn)任西部管道甘肅輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

管道保護法實施與改進建議

唐磊

西南管道蘭州輸油氣分公司

 

在管道保護法實踐中，我們積極開展法律宣傳，努力培育“保護管道，人人有責”“管道安全，我也安全”的社會環(huán)境。2021年管道沿線開展入戶宣傳14050戶（次），人數(shù)4.5萬人（次）；其中，高后果區(qū)宣傳戶數(shù)1340戶（次），人數(shù)3920人（次），實現(xiàn)宣傳全覆蓋。整治管道安全隱患，實施了蘭成渝輸油管道隴西縣城段改線等多項工程，蘭州輸油站出站3公里管道隱患治理將三條石油管線移至地下20多米以下的盾構(gòu)隧道內(nèi)，消減了高后果區(qū)風險。開展高后果區(qū)標準化建設，完成隧道地面中心線坐標定位，栽設宣傳告知牌及警示標識等各類地面標識330個，增加隔離欄3100米等。加強對第三方施工挖掘行為管控，積極協(xié)調(diào)公路、鐵路、水利等各類第三方施工129次，解決違章占壓8處。加強“四防”措施，保持了分公司多年管道光纜無傷害、無事故的安全記錄。隨著近年來地方社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些新的矛盾和問題又隨之產(chǎn)生，給法律的實施帶來諸多挑戰(zhàn)。

一是管道保護管理體制機制不順。管道保護法第五條雖然規(guī)定了各級管道保護主管部門協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督的有關職責和其他有關部門管道保護的相關工作職責，但實施情況不夠理想。絕大部分崗位人員為兼職、對業(yè)務不熟悉，管道保護工作正處于邊緣化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層政府職責在法律規(guī)定中缺位，管道安全監(jiān)管與管道保護存在交叉、缺位和推諉扯皮現(xiàn)象，相關規(guī)定在管道建設環(huán)節(jié)落實不力。

二是管道用地權(quán)利沒有得到落實。管道保護法與民法典和土地法在保障土地權(quán)利人權(quán)益方面的規(guī)定存在沖突，致使違法占壓和第三方施工損壞管道現(xiàn)象屢禁不止。管道企業(yè)在開展巡護、檢測、維修作業(yè)時往往遇到一些阻力。特別是進行土地開挖時時常會遇到“天價索賠”問題。

三是管道保護法第三十條執(zhí)行難。該條規(guī)定在管道兩側(cè)各五米地域范圍內(nèi)，禁止種植深根植物及修建溫室等危害管道安全的行為。現(xiàn)實情況是在地方政府發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的主導下，農(nóng)戶在自家承包地管道上方種植果樹和修建大棚，形成實際的占壓。如臨洮縣國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，大棚占壓管道約900多米，雖然為鋼構(gòu)骨架，無實體墻及加熱設施，但造成了管道日常巡護不暢、外檢測受阻及密閉空間現(xiàn)象。企業(yè)如果不制止，是違法和瀆職行為，但遭到村民反對，清理難度很大。經(jīng)過多次逐級向政府部門匯報，反復開展管道保護宣傳，但仍然無法扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，最終采取與政府部門、相關業(yè)主簽訂管道保護協(xié)議的方式，使占壓成為既成事實。

針對上述問題，對完善法律相關條款，進一步推動法律實施提出幾點建議。

相關條款增加鄉(xiāng)村兩級管道保護職責，規(guī)定發(fā)改（能源）部門行政執(zhí)法和監(jiān)督檢查職責，規(guī)定應急管理、市場監(jiān)督管理等相關部門管道保護職責。

相關條款明確管道臨時占地補償或賠償原則，為開展相關工作提供法律依據(jù)。

對深根植物和溫室進行分類，避免因界限模糊難以執(zhí)行，保障管廊帶通視效果。

抓緊制定甘肅省管道保護條例，為加強地方管道保護工作提供法治保障。

 

作者簡介：唐磊，1986年生，工學碩士，現(xiàn)任西南管道蘭州輸油氣分公司副經(jīng)理。

 

用管道保護法指導解決現(xiàn)實問題

章波

西部管道蘭州輸氣分公司

 

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，管道保護與城鄉(xiāng)建設之間的矛盾日益凸顯，危害管道安全的事件時有發(fā)生，反映了法律存在一定的局限性。應及時修訂完善，解決好以下幾個方面的問題。

一是解決好管道建設與城市發(fā)展之間的矛盾。隨著城鎮(zhèn)化進程和油氣管網(wǎng)建設加速推進，管道周邊各類工程施工活動明顯增加，“管地之爭”“城進管退”現(xiàn)象逐步升級，管道搬遷、改線情況屢屢發(fā)生，管道安全風險點逐年增加。管道保護法第三十一條規(guī)定管道周邊修建人員密集建筑物和易燃易爆物品生產(chǎn)儲存場所，與管道的距離“應當符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求”。由于缺少相關的國家技術(shù)規(guī)范，管道一旦失效，缺乏應急緩沖地帶，難以避免和降低群死群傷的嚴重后果，迫切需要制定科學合理的安全保護距離。

管道工程設計規(guī)范需統(tǒng)籌考慮管道建設和公共安全的關系。目前有關技術(shù)規(guī)范規(guī)定了管道與機場邊界距離為20米，管道與加油站距離為30米，管道與居民點和重要公共建筑的距離不小于5米等。上述規(guī)定主要從滿足管道施工和日常維護的需要，對公共安全明顯考慮不足。建議在油氣管道中心線兩側(cè)各5米的核心保護區(qū)范圍之外，根據(jù)管道輸送介質(zhì)、壓力和管徑再分別明確一定距離的管道保護區(qū)域。

二是增加對高后果區(qū)存量和增量管理要求。由于法律缺少對高后果區(qū)管控的規(guī)定，一些地方政府部門在布局城鄉(xiāng)建設時，雖然避開了5米紅線，但近距離規(guī)劃建設了大量的建構(gòu)筑物，形成了高后果區(qū)，給管道周邊公共安全埋下了較大隱患。建議管道保護法增加關于高后果區(qū)管理的相關條款，要求管道企業(yè)定期對高后果區(qū)進行識別與風險評價。對于人口密集型高后果區(qū)，管道企業(yè)可申請獲取土地使用權(quán)，采取物理硬隔離方式將管道與建筑物隔開。規(guī)劃建設部門嚴格控制管道周邊項目的審批，對可能形成高后果區(qū)的建設項目，需經(jīng)過省、市、縣級管道主管部門以及管道企業(yè)的同意，經(jīng)管道保護專家評審后方可建設。

三是處理好與相關法律規(guī)定不一致的問題。管道工程除站場、閥室是永久性用地，管線部分沒有土地使用權(quán)。管道保護法第三十條規(guī)定：管道線路中心線兩側(cè)各五米地域范圍，禁止種植深根植物、建溫室、建家畜棚圈等。而民法典規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”不同法律的規(guī)定導致管道企業(yè)與土地權(quán)利人產(chǎn)生利益沖突。建議解決好管道“臨時用地、長期占用”不合理方式，出臺更為細致的補償標準，并取消管道上方種植深根植物和建設無基礎大棚的限制。

四是明確政府部門各自職責形成工作合力。雖然法律明確了主管管道保護工作的部門，也規(guī)定了其他部門“在各自職責范圍內(nèi)負責管道保護的相關工作”，但存在職責界面不清、責任落實不到位，如當企業(yè)請求協(xié)助處理管道占壓、野蠻施工、管道維搶修作業(yè)受阻等問題隱患時，相關政府部門之間相互推諉，導致問題久拖不決。另外，當企業(yè)向有關部門報備管道竣工測量圖、管道事故應急預案等資料有時被拒絕的現(xiàn)象。建議法律明確規(guī)定主管部門和相關部門職責，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的工作職責。

五是加強管道保護法宣傳與行政執(zhí)法。管道保護法規(guī)定管道企業(yè)“宣傳管道安全與保護知識”，企業(yè)每年為此投入了大量的人力、物力和財力，全社會管道安全意識有所提高，但效果有限。主要原因是地方政府沒有將管道保護法列入普法計劃，政府部門支持和參與不夠，社會公眾誤認為法律是為保護管道企業(yè)利益制定的，宣傳是企業(yè)行為，在思想上沒有真正認識到管道保護工作的重要性，沒有樹立管道安全保護的意識。建議法律明確規(guī)定政府部門和管道企業(yè)負有共同開展管道保護宣傳的職責。同時，加大行政執(zhí)法和懲罰力度，提高違法成本，提升法律的威懾力，夯實管道保護工作根基。

 

作者簡介：章波，1984年生，高級工程師，現(xiàn)任西部管道蘭州輸氣分公司副經(jīng)理。