李鍇

國家管網(wǎng)集團華南分公司

《石油天然氣管道保護法》自2010年實施以來，華南管道沿線各級政府相繼明確了管道保護主管部門，建立了省級管道保護聯(lián)席會議制度，積極協(xié)調(diào)推進“五級聯(lián)防”建設，地企合作持續(xù)向好。企業(yè)依法保護管道能力不斷提升，妥善處置了大量違法占壓和第三方施工挖掘風險，通過法律維權打擊了打孔盜油等違法犯罪行為多起。針對高后果區(qū)等重點區(qū)域，地企聯(lián)合開展普法宣傳，搭建統(tǒng)一智能語音呼叫平臺，建立有獎舉報制度，初步形成良好的管道保護社會環(huán)境。但實踐中也遇到一些問題，需要加以改進和完善，不斷提升法律實施效果。

（1）高后果區(qū)管控亟待法律規(guī)范。隨著城鄉(xiāng)建設的快速發(fā)展，土地利用與管道保護之間的矛盾日益突出，城鄉(xiāng)建設項目逐漸包圍管道，管道周邊人員密集型高后果區(qū)不斷增多，“管存量、控增量”已成為當前管道保護的重點和難點，雖然國家安全監(jiān)管總局等八部委2017年出臺了《關于加強油氣管道途經(jīng)人員密集場所高后果區(qū)安全管理工作的通知》，但未上升至法律高度，各地認識和執(zhí)行不一，亟待從法律層面明確政府和企業(yè)責任，強化保障管道周邊公共安全。

（2）安全保護距離亟待制定規(guī)范。管道保護法對城鄉(xiāng)規(guī)劃以及管道與周邊建構筑物的安全保護距離僅作了原則性要求，缺乏明確的強制規(guī)范支撐，導致在具體執(zhí)行中難以落地。華南公司的管道分布在經(jīng)濟發(fā)達、寸土寸金珠三角及以山區(qū)為主西南地區(qū)，土地資源十分稀缺，管道路由即使納入了國土空間規(guī)劃，但因安全保護間距無相關標準規(guī)范支持，形成“地方規(guī)劃難、管道保護難”的兩難局面。

（3）管道企業(yè)用地權利亟待保障。管道保護法明確規(guī)定了在管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)的禁止事項，對管道上方和周圍一定范圍內(nèi)的土地利用作出了多種限制，與民法典、土地管理法賦予的物權人權益存在一定的矛盾，處置各類糾紛耗費了管道企業(yè)大量精力。

（4）管道保護地方法規(guī)亟待制定。目前多數(shù)地區(qū)管道保護地方性法規(guī)尚未出臺，法律雖規(guī)定了縣級以上地方政府及部門的管道保護職責，但沒有向基層一線延伸，基層管道保護主管部門上下不對應，政府其他相關部門的職責要求不明確，規(guī)劃銜接、第三方施工審批制度流程缺失。

（5）管道保護執(zhí)法力度亟待加強。雖然法律賦予了主管部門執(zhí)法權，但目前行政執(zhí)法乏力仍是制約法律落地的最大短板，執(zhí)法機制亟待完善。管道周邊第三方強行違法施工、冒險施工、打孔盜油等危及管道安全的行為時有發(fā)生，而現(xiàn)行法律對破壞管道違法行為的處罰力度不夠，威懾力不足，違法行為成本過低。

針對上述問題，提出以下幾點建議。

（1）將完整性管理納入法律。明確高后果區(qū)管控要求，規(guī)定政府規(guī)劃審批職責和企業(yè)實施完整性管理責任，嚴控人員密集型高后果區(qū)增量，管好高后果區(qū)存量，以保障公共安全。

（2）制定安全保護距離規(guī)范。基于保障管道安全、公共安全及節(jié)約用地的原則，在管道周邊設立管控區(qū)、安全咨詢區(qū)及應急響應區(qū)，盡快研究制定政府、企業(yè)認可的風險評估及安全距離確定規(guī)范和流程，為依法處置管道保護與周邊近距離規(guī)劃建設矛盾提供依據(jù)。

（3）完善與物權人利益關系。建議從基于風險角度重新評價管道核心保護區(qū)禁止行為，如種植深根植物、修建大棚、曬場等，盡可能減少對土地使用的影響，緩解不必要的矛盾。進一步研究制定管道用地政策，例如設立地役權制度等，制定補償標準及確權流程，明確管道企業(yè)和土地權利人雙方的權力和義務，避免權益糾紛，調(diào)動土地權利人參與管道保護的積極性。

（4）健全管道保護體制機制。推動建立配套的中央和地方行政法規(guī)，進一步理順各級政府和相關部門管道保護職責，形成上下貫通、齊抓共管的管道保護機制。進一步強化監(jiān)管執(zhí)法，組建專職執(zhí)法隊伍或納入綜合執(zhí)法范疇，及時查處違法行為，提升法律的強制約束力。

（5）加大違法行為處罰力度。參照安全生產(chǎn)法等法律規(guī)定，對管道保護法“法律責任”相關內(nèi)容進行修訂完善，加大對破壞管道和設施違法行為處罰力度，依法以破壞易燃易爆設施罪、危害公共安全罪對犯罪分子進行懲處，有效保障管道外部運行安全。

作者簡介：李鍇，國家管網(wǎng)集團華南分公司總經(jīng)理，高級工程師。長期從事油氣長輸管道相關技術研究，熟悉油氣長輸管道工程建設、運營管理和天然氣市場開發(fā)與銷售工作，在油氣長輸管道安全運行、關鍵設備國產(chǎn)化等方面做出了較為突出的貢獻。