李崇奇

中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田分公司信訪保衛(wèi)部

《石油天然氣管道保護(hù)法》的實(shí)施，為保護(hù)管道設(shè)施安全，維護(hù)國(guó)家能源安全和公共安全提供了法律保障。長(zhǎng)慶油田公司依據(jù)法律規(guī)定解決了管道保護(hù)日常管理中的諸多矛盾和問(wèn)題，保障了企業(yè)的安全運(yùn)行。但隨著油田的快速發(fā)展和管道建設(shè)里程不斷增長(zhǎng)，一些新的矛盾和問(wèn)題又隨之產(chǎn)生，給法律的實(shí)施帶來(lái)各種挑戰(zhàn)。

存在問(wèn)題。

（1）集輸管道在建設(shè)規(guī)劃階段不具備報(bào)批條件。管道保護(hù)法第十二條規(guī)定“管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國(guó)管道發(fā)展規(guī)劃編制管道建設(shè)規(guī)劃，并將管道建設(shè)規(guī)劃確定的管道建設(shè)選線方案報(bào)送擬建管道所在地縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)審核；經(jīng)審核符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)依法納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃。”該條規(guī)定適用于長(zhǎng)輸管道，對(duì)于油氣田集輸管道很難實(shí)施。作為油氣田開(kāi)發(fā)配套設(shè)施，管道建設(shè)要依據(jù)開(kāi)發(fā)部署確定。以長(zhǎng)慶油田為例，油氣田產(chǎn)能建設(shè)邊勘探邊開(kāi)發(fā)，集輸管道建設(shè)規(guī)劃側(cè)重于整體開(kāi)發(fā)方案，管道路由無(wú)法事先確定，難以做到提前報(bào)批。

（2）管道建設(shè)用地補(bǔ)償政策亟需完善。管道保護(hù)法第十四條第二款規(guī)定“依法建設(shè)的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。”但該條款規(guī)定過(guò)于原則，一直無(wú)法得到有效落實(shí)，損害了土地權(quán)利人的實(shí)際利益，容易引發(fā)工農(nóng)矛盾糾紛。例如，長(zhǎng)慶油田第二輸油處管理慶咸、鐵西、馬惠、姬白等10條輸油管道，全長(zhǎng)1242公里，管道途經(jīng)區(qū)域60%為林地，40%為農(nóng)田，管道上方農(nóng)田以種植小麥、玉米等農(nóng)作物為主，部分種植蘋(píng)果樹(shù)。因受管道熱力、管道沉降影響，管道上方水毀、農(nóng)作物減產(chǎn)現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。

（3）與其他法律法規(guī)存在矛盾。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定，管道線路中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)，禁止種植喬木、灌木、藤類等深根植物，禁止修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等。而《民法典》第三百三十一條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。由于相關(guān)法律之間存在矛盾，當(dāng)發(fā)生侵害管道事件時(shí)，相關(guān)方往往會(huì)依據(jù)《民法典》等進(jìn)行抗辯，給管道安全保護(hù)工作帶來(lái)阻力，也影響到企地、企群關(guān)系。

（4）管道保護(hù)相關(guān)技術(shù)規(guī)范不夠完善。管道保護(hù)法在第三十一條規(guī)定，管道及管道附屬設(shè)施周邊修建人員密集建筑物其距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。但國(guó)家至今沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，使該項(xiàng)規(guī)定很難得到準(zhǔn)確理解和執(zhí)行。

原因分析。

（1）未區(qū)別集輸管道和長(zhǎng)輸管道建設(shè)特點(diǎn)。管道保護(hù)法第十二條主要考慮了油氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)周期長(zhǎng)、前期論證充分、規(guī)劃路由較細(xì)致等特點(diǎn)，一般來(lái)說(shuō)具備編制規(guī)劃和報(bào)送規(guī)劃路由的條件。但集輸管道由于其服務(wù)油田開(kāi)發(fā)的屬性，大多為“當(dāng)年打井、當(dāng)年投產(chǎn)”的建設(shè)模式，管道分布范圍主要取決于井位，且距離短、數(shù)量多。因此在施工圖完成后才能確定具體路由。

（2）管道建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未明確。目前管道建設(shè)補(bǔ)償是按照臨時(shí)用地政策對(duì)土地、青苗和附著物等損失給予一次性補(bǔ)償費(fèi)用，并未考慮管道長(zhǎng)期運(yùn)行對(duì)土地造成的實(shí)際影響。在生產(chǎn)運(yùn)行過(guò)程中經(jīng)常因管道保護(hù)而發(fā)生土地使用者與企業(yè)之間的摩擦，由于補(bǔ)償不到位，致使糾紛不斷且難以協(xié)調(diào)解決。

（3）法律缺乏系統(tǒng)性和兼容性。管道保護(hù)法第三十條規(guī)定對(duì)于保障管道安全和公共安全是完全必要的，也是法律的核心條款，但如何處理好與其他相關(guān)法律之間的關(guān)系，對(duì)于解決可能由此產(chǎn)生的矛盾缺乏有效的指導(dǎo)意見(jiàn)。

（4）法律缺少配套細(xì)則和規(guī)范。管道保護(hù)法頒布以來(lái)一直沒(méi)有制定細(xì)則，也缺少相關(guān)技術(shù)規(guī)范的支撐。第十三條和第三十一條均提出要執(zhí)行國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，但至今相關(guān)國(guó)家技術(shù)規(guī)范沒(méi)有出臺(tái)，造成管道周邊近距離規(guī)劃建設(shè)無(wú)法可依，管道高后果區(qū)不斷增加，加大了公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

具體建議。

（1）完善油氣田集輸管道路由報(bào)審規(guī)定。由于油氣田集輸管道與長(zhǎng)輸管道在規(guī)劃選線上存在較大差別，在規(guī)劃階段因難以確定具體路由而無(wú)法報(bào)批。因此，建議對(duì)第十二條規(guī)定進(jìn)行修訂，按照油氣長(zhǎng)輸管道和油氣田集輸管道分別提出報(bào)審要求。

（2）完善管道通過(guò)用地補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定。研究制定與第十四條用地補(bǔ)償機(jī)制相配套的實(shí)施辦法，確定不同區(qū)段管道保護(hù)用地范圍，改變管道臨時(shí)用地性質(zhì)為永久征地一次性補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)相銜接。

（3）保持管道保護(hù)法與其他法律的一致性。加強(qiáng)法律之間的系統(tǒng)性和兼容性，重新審定第三十條等條款的禁止性規(guī)定，在有效保障管道安全運(yùn)行的前提下，盡量縮小對(duì)他人土地使用的限制，減少不必要矛盾，以取得公眾對(duì)管道保護(hù)工作的支持。

（4）完善相關(guān)工程設(shè)計(jì)技術(shù)規(guī)范。開(kāi)展相關(guān)安全技術(shù)研究，按照保障管道安全及建構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則，盡快制定國(guó)家相關(guān)技術(shù)規(guī)范，明確可供操作的保護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)。

作者簡(jiǎn)介： 李崇奇，長(zhǎng)慶油田分公司信訪保衛(wèi)部主任。聯(lián)系方式：029-86596615，lcq1_cq@petrochina.com.cn。