邢海斌

山西省晉城市能源局

2022年，晉城市全年煤層氣產(chǎn)量預計達到51億立方米，煤層氣長輸管道、管道聯(lián)絡線（含以城市燃氣管道名義立項的大管徑高壓力煤層氣輸送管道）總長度近1000公里。近年來發(fā)生多起煤層氣管道泄漏、爆炸事故以及第三方施工挖斷管道等事故，暴露出管理體制機制存在的問題和漏洞，亟需加強頂層設計，進一步加強和完善煤層氣管道安全生產(chǎn)管理。

一是厘清管道安全管理與安全監(jiān)管職責界面。根據(jù)《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》及相關文件，能源局作為油氣長輸管道的行業(yè)管理部門，負責油氣輸送管道建設和保護工作。同時，按照“三管三必須”原則，能源局作為油氣管道的行業(yè)管理部門，負責油氣管道的安全管理。一些部門由此認為能源局也是油氣輸送管道的安全監(jiān)管部門。實際上能源局所承擔的管道保護和管道安全管理工作與管道安全監(jiān)管工作相比，兩者還是有比較大的區(qū)別。例如2022年《國家能源局關于進一步做好油氣管道保護工作的意見》，將管道保護定義為：管道保護主要是通過設置一定的適宜保護距離，對保護距離范圍內(nèi)的人為活動作出禁止或限制，以達到保護管道的目的。據(jù)此可以理解為能源管理部門作為管道保護主管部門，主要負責對管道占壓、第三方施工和相遇關系處理等外部安全隱患整治工作的指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和查處。而管道安全包括本質(zhì)安全及公共安全，管道本質(zhì)安全又分為管道本體安全及外圍安全，涉及多個領域、多個部門。能源管理部門作為行業(yè)管理部門，只是依法承擔其中一部分安全管理職能，并不能負責管道的全部安全管理。

《晉城市“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”實施細則》，將市能源局列為管道運輸業(yè)負有安全管理職責的部門，要求在履行行業(yè)管理職責的同時，相應履行行業(yè)安全生產(chǎn)管理職責，將安全生產(chǎn)工作作為本行業(yè)領域管理的重要內(nèi)容，從行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、法規(guī)標準、行政許可等方面加強行業(yè)安全生產(chǎn)工作，防范安全事故發(fā)生。將市應急管理局列為負有安全監(jiān)管職責的部門，要求依照有關法律法規(guī)規(guī)定，履行相關行業(yè)領域的安全監(jiān)管職責，強化監(jiān)管執(zhí)法，依法查處違法違規(guī)行為。根據(jù)實施細則規(guī)定，市能源局是負有安全生產(chǎn)管理責任的行業(yè)管理部門，并履行《石油天然氣管道保護法》和《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》賦予的主管管道保護工作的職責，而不是負有安全監(jiān)管職責的部門。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》第七十條，負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門依法對存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關設施或者設備的決定，能源局作為行業(yè)管理部門并無相關權力責令管道企業(yè)停產(chǎn)整頓，而此前曾出現(xiàn)過能源局被要求責令管道企業(yè)停產(chǎn)整頓的情況。

《山西省石油天然氣管道建設和保護辦法》將管道安全監(jiān)管納入危險化學品監(jiān)管范疇，由應急管理部門負責進行安全綜合監(jiān)管。按照《特種設備安全法》規(guī)定，由質(zhì)量監(jiān)督部門（現(xiàn)為市場監(jiān)督部門）負責對管道企業(yè)的管道生產(chǎn)和檢驗檢測進行監(jiān)督管理。由于缺少壓力管道的檢驗檢測設備及技術人員，一般由企業(yè)委托第三方進行檢測，相關部門只是檢查企業(yè)是否按照標準規(guī)范進行了檢測，對檢測質(zhì)量是否合格無從判斷。在晉城市安全生產(chǎn)三大戰(zhàn)役行動中，市能源局聘請專業(yè)公司對某管道全面檢查，發(fā)現(xiàn)存在管道錯邊、外防腐、焊縫質(zhì)量等明顯缺陷，而此前的多次安全檢查均沒有發(fā)現(xiàn)。

二是消除煤層氣管道保護工作的真空地帶。煤層氣管道包括煤層氣田內(nèi)部的采氣管線、集輸管線，從集氣站到長輸管線的聯(lián)絡線以及長輸管線。近年來多次發(fā)生因為第三方施工挖斷采氣管線、集氣管線的情況。根據(jù)山西省應急管理廳、山西省地方煤礦安全監(jiān)督管理局《關于做好煤層氣抽采企業(yè)一級加壓站以里安全監(jiān)管工作的通知》，各市、縣應急管理局（地方煤礦安全監(jiān)督管理局）按照屬地監(jiān)管、分級負責的原則，負責本行政區(qū)域內(nèi)依法取得采礦許可證的煤層氣抽采企業(yè)一級加壓站以里（含一級加壓站）的安全監(jiān)管工作。因此煤層氣田內(nèi)部的集氣管線、采氣管線由應急局負責安全管理和監(jiān)管。《國家能源局關于進一步做好油氣管道保護工作的意見》明確油氣管道保護范圍為：輸送商品油氣介質(zhì)的長輸管道首站（含）至末站（含）之間的管道主體及附屬設施，即油氣長輸管道。長輸管道站場與城鎮(zhèn)燃氣門站（油氣田商品原油庫、煉廠成品油庫等）未毗鄰建設而形成的連接管道，原則上依據(jù)長輸管道規(guī)范設計建設的，納入長輸管道范疇。而集氣站至首站的管道聯(lián)絡線不屬于油氣管道保護范圍。

晉城市煤層氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)建設了較長距離的從一級加壓站（集氣站）到油氣長輸管線的煤層氣管道聯(lián)絡線，大部分聯(lián)絡線按照長輸管道的設計標準進行建設。由于長輸管道需要按照程序由相關部門進行核準，為了減少程序，大部分煤層氣管道聯(lián)絡線都按照集氣管線立項建設。由于上述原因，造成煤層氣管道聯(lián)絡線缺少相關部門進行安全監(jiān)管，存在管理真空。

三是加強和改進煤層氣管道安全監(jiān)管工作。煤層氣管道是管道保護法規(guī)范的對象，能源部門作為行業(yè)主管部門和主管管道保護工作的部門，責無旁貸要抓好管道安全管理和管道保護工作。針對煤層氣管道安全監(jiān)管存在的問題和不足，提出以下建議。

（1）制定煤層氣輸送管道安全監(jiān)管管理辦法。從晉城市煤層氣管道建設和安全生產(chǎn)的實際出發(fā)，制定煤層氣輸送管道安全監(jiān)管管理辦法，明確相關部門安全管理和安全監(jiān)管的職責，解決管理界面職責不清的問題，切實加強煤層氣管道安全管理。

（2）明確煤層氣管道保護范圍。將煤層氣長輸管道及附屬設施、管道聯(lián)絡線、煤層氣集氣管線、煤層氣采氣管線統(tǒng)一納入管道保護范圍，由能源主管部門負責。以城市燃氣名義立項但按照長輸管道建設的煤層氣輸送管道，建議由住房和城鄉(xiāng)建設局加強管道保護工作，保障管道運行安全。

（3）建議油氣輸送管道安全管理、安全監(jiān)管由同一個部門負責，國家在修訂管道保護法時也應充分考慮安全監(jiān)管界面的問題，將管道保護與管道安全監(jiān)管統(tǒng)籌考慮。

作者簡介：邢海斌，山西省晉城市能源局黨組書記、局長。聯(lián)系方式：0356-2061888，sea767266@126.com。