潘濤 辛鑫

陜西省能源局

陜西省作為集勘探、開(kāi)發(fā)、輸送、利用為一體的油氣產(chǎn)業(yè)大省和能源保供基地，目前油氣管道總里程超過(guò)1萬(wàn)公里，其中，原油管道占比19%，成品油管道占比13%，天然氣管道占比68%。中央企業(yè)所屬管道占比35％，地方企業(yè)所屬管道占比65％。油氣長(zhǎng)輸管道主要分布在延安市、榆林市、西安市、咸陽(yáng)市，占總里程的73％。

從油氣長(zhǎng)輸管道保護(hù)有關(guān)部門(mén)職能分工來(lái)看，陜西省11個(gè)地市107個(gè)縣（市、區(qū)）均指定了管道保護(hù)主管部門(mén)，建成了省、市、縣三級(jí)管道保護(hù)體制。各級(jí)有關(guān)部門(mén)充分發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，基本形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的工作格局。    

從油氣長(zhǎng)輸管道保護(hù)工作成效來(lái)看，近年來(lái)陜西省能源局聚焦油氣管道保護(hù)和安全運(yùn)行，統(tǒng)籌綜合協(xié)調(diào)、突出專(zhuān)項(xiàng)整治、鞏固保護(hù)成效、強(qiáng)化管控聯(lián)動(dòng)、健全規(guī)章制度，督促各地市、各有關(guān)部門(mén)和企業(yè)堅(jiān)守底線(xiàn)思維，深入隱患治理、狠抓責(zé)任落實(shí)，截至2022年底已實(shí)現(xiàn)管道外部隱患清零，根除了歷史遺留隱患，切實(shí)化解了管道風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。基本建立高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域政企聯(lián)動(dòng)管控機(jī)制，管道保護(hù)和安全運(yùn)行制度化、規(guī)范化水平明顯提升。

1  主要經(jīng)驗(yàn)及做法

（1）積極構(gòu)建管道保護(hù)制度體系。各市均組織成立了油氣長(zhǎng)輸管道和電力設(shè)施安全生產(chǎn)委員會(huì)，每季度召開(kāi)安全生產(chǎn)專(zhuān)題會(huì)議，定期研判形勢(shì)、部署工作，做到任務(wù)目標(biāo)、責(zé)任單位、工作要求“三個(gè)明確”。各市建立本地區(qū)油氣長(zhǎng)輸管道安全保護(hù)聯(lián)動(dòng)會(huì)商機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)席工作會(huì)議，實(shí)現(xiàn)安全信息及時(shí)共享和突發(fā)事件快速響應(yīng)，協(xié)調(diào)解決油氣長(zhǎng)輸管道保護(hù)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨行業(yè)的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。榆林市按照“橫向到邊”連接能源、資源規(guī)劃、應(yīng)急、生態(tài)環(huán)保等部門(mén)，“縱向到底”建立能源企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)、事故隱患、人員定位等立體化監(jiān)管架構(gòu)，逐步建設(shè)市、縣、能源企業(yè)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的管理信息平臺(tái)，助力健全協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、信息共享的工作機(jī)制，提高管道保護(hù)工作效能。

（2）強(qiáng)化督導(dǎo)檢查倒逼責(zé)任落實(shí)。各市定期組織專(zhuān)家聯(lián)合公安、應(yīng)急管理、自然資源等部門(mén)深入管道沿線(xiàn)進(jìn)行全面細(xì)致地檢查，督導(dǎo)管道企業(yè)落實(shí)巡護(hù)任務(wù)，查驗(yàn)管道隱患排查及治理情況，及時(shí)掌握管道運(yùn)行狀態(tài)。特殊敏感時(shí)期和重大節(jié)假日前組織安全大檢查，重點(diǎn)對(duì)人口密集區(qū)、地災(zāi)隱患等高風(fēng)險(xiǎn)段、分輸站、閥室等部位進(jìn)行排查，協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)安全風(fēng)險(xiǎn)管控工作，督促企業(yè)加大巡護(hù)人力，加密巡護(hù)頻次，確保管道運(yùn)行安全，對(duì)于責(zé)任不落實(shí)、失職失責(zé)的行為，依法嚴(yán)肅查處，倒逼各項(xiàng)安全措施落實(shí)落地。

（3）攻堅(jiān)克難落實(shí)各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。各級(jí)管道保護(hù)部門(mén)將油氣長(zhǎng)輸管道占?jí)簩?zhuān)項(xiàng)排查清理和安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)整治三年行動(dòng)等工作結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)推進(jìn)、一體落實(shí)。特別是在占?jí)簩?zhuān)項(xiàng)排查清理工作中，敢于擔(dān)當(dāng)，勇于作為，成立油氣長(zhǎng)輸管道占?jí)弘[患清理工作專(zhuān)班，負(fù)責(zé)占?jí)弘[患清理的綜合協(xié)調(diào)、溝通聯(lián)絡(luò)、信息調(diào)度、動(dòng)態(tài)檢查和過(guò)程監(jiān)督，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期堅(jiān)持、集智攻堅(jiān)，徹底根除了省內(nèi)油氣長(zhǎng)輸管道重大歷史遺留隱患。如銅川市新區(qū)靖西一、二線(xiàn)1.5公里占?jí)弘[患，西安市長(zhǎng)安區(qū)晨羽養(yǎng)殖場(chǎng)占?jí)弘[患等。省能源局在隱患整改結(jié)束后及時(shí)組織隱患治理典型經(jīng)驗(yàn)交流并實(shí)地觀(guān)摩，充分發(fā)揮典型示范作用，進(jìn)一步提升思想認(rèn)識(shí)，提高隱患排查治理工作水平。

（4）注重協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)凝聚工作合力。定期開(kāi)展綜合實(shí)戰(zhàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)演練，如，漢中市發(fā)改委聯(lián)合陜西省天然氣股份有限公司，開(kāi)展了天然氣長(zhǎng)輸管道泄漏事故綜合應(yīng)急演練。依據(jù)漢中市油氣長(zhǎng)輸管道事故應(yīng)急預(yù)案，聯(lián)合發(fā)改、宣傳、公安、衛(wèi)健、應(yīng)急、消防救援、氣象、自然資源、生態(tài)環(huán)境、電力、天然氣管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)等部門(mén)單位，重點(diǎn)檢驗(yàn)了市縣聯(lián)動(dòng)、政企協(xié)同、逐級(jí)指揮、末端落實(shí)的應(yīng)急響應(yīng)工作機(jī)制。

2  存在問(wèn)題及原因分析

（1）管道保護(hù)體制機(jī)制尚不健全。一是協(xié)同機(jī)制有待完善。管道保護(hù)工作涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門(mén)，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)施過(guò)程中需跨部門(mén)綜合協(xié)調(diào)，存在多頭管理、重復(fù)檢查及協(xié)調(diào)不到位等現(xiàn)象。二是缺乏相應(yīng)執(zhí)法權(quán)。部分地區(qū)管道保護(hù)部門(mén)既無(wú)人員、編制和經(jīng)費(fèi)，又無(wú)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，缺乏有力的組織資金保障和技術(shù)支撐，對(duì)影響管道安全運(yùn)行的非法違法行為基本以協(xié)調(diào)為主，查處打擊力度不夠。三是人員編制不足，綜合素養(yǎng)待提升。各級(jí)管道保護(hù)主管部門(mén)專(zhuān)職人員少、一人多崗，一職多能，部分地區(qū)相關(guān)人員對(duì)屬地監(jiān)管職責(zé)認(rèn)識(shí)不足、責(zé)任意識(shí)相對(duì)淡薄，同時(shí)對(duì)于相關(guān)專(zhuān)業(yè)理論知識(shí)掌握不足，專(zhuān)業(yè)知識(shí)較為欠缺。

（2）企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)需持續(xù)加強(qiáng)。一是第三方施工管控不到位。管道沿線(xiàn)第三方交叉施工頻繁，對(duì)于小型施工，企業(yè)難以獲得及時(shí)準(zhǔn)確的施工信息，且部分施工隊(duì)伍責(zé)任心不強(qiáng)、管道保護(hù)意識(shí)較差，隱瞞施工或未嚴(yán)格按照方案施工、監(jiān)督人員未到位情況下違章作業(yè)時(shí)有發(fā)生，現(xiàn)場(chǎng)管理存在較大的安全隱患。二是雙重預(yù)防機(jī)制落實(shí)不到位。部分企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)不準(zhǔn)確、不全面，隱患自查不深入，風(fēng)險(xiǎn)管控及隱患排查動(dòng)態(tài)管理落實(shí)不到位。其原因在于部分企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任制度培訓(xùn)工作針對(duì)性不強(qiáng)，缺乏系統(tǒng)性、有效性，班組人員對(duì)雙重預(yù)防體系認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范理解不透徹，部分企業(yè)雖然完成體系建立工作，但由于技術(shù)或成本等問(wèn)題無(wú)法實(shí)現(xiàn)體系的動(dòng)態(tài)管理和順利運(yùn)行。

（3）地方規(guī)劃與管道建設(shè)銜接不足。一是規(guī)劃之間銜接不足。由于地方規(guī)劃在編制過(guò)程中與管道規(guī)劃銜接不夠，土地受限或前瞻不足未留足雙方安全發(fā)展的空間，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)管道周邊地區(qū)等級(jí)升高，軌道交通等第三方線(xiàn)性工程與油氣管道交叉，增大了管道的安全運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)和公共安全風(fēng)險(xiǎn)。二是地方規(guī)劃缺乏完備的管道建設(shè)數(shù)據(jù)。政府相關(guān)部門(mén)之間管道建設(shè)數(shù)據(jù)不能及時(shí)共享，加之個(gè)別企業(yè)未及時(shí)報(bào)備管道竣工測(cè)量圖等資料，政府制定規(guī)劃或?qū)徟�其他建設(shè)項(xiàng)目缺乏完備的管道數(shù)據(jù)，從源頭上形成管道交叉、重疊和施工鉆漏等隱患。

（4）規(guī)范性文件有待完善細(xì)化。管道保護(hù)法缺乏相應(yīng)實(shí)施細(xì)則和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的支撐，可操作性不強(qiáng)。如第三十五條規(guī)定部分第三方施工作業(yè)，施工單位應(yīng)向縣級(jí)管道保護(hù)主管部門(mén)提出申請(qǐng)，但具體實(shí)施流程缺乏政策性文件指導(dǎo)；第三十條提到的深根植物，并無(wú)準(zhǔn)確分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，建筑物、構(gòu)筑物中的一般線(xiàn)性墻體、沒(méi)有棚頂?shù)募倚笕ι峒昂?jiǎn)易大棚是否形成占?jí)海�難以界定；第三十一條規(guī)定在管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側(cè)修建人員密集建筑物和易燃易爆品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)儲(chǔ)存場(chǎng)所，其距離應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求，但相應(yīng)技術(shù)規(guī)范并未明確，上述規(guī)定也難以執(zhí)行，增加了公共安全風(fēng)險(xiǎn)。

（5）相關(guān)法律條款之間存在沖突。如管道保護(hù)法規(guī)定，管道線(xiàn)路中心線(xiàn)兩側(cè)各五米范圍內(nèi)禁止種植深根植物，禁止修建水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)、建溫室、建家畜棚圈等，這與民法典“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的規(guī)定不一致，導(dǎo)致管道企業(yè)與土地權(quán)利人各執(zhí)一詞，難以協(xié)調(diào)。

（6）管道保護(hù)法律意識(shí)有待提升。個(gè)別地方政府及管道企業(yè)宣傳管道保護(hù)法的工作力度不夠，部分管道保護(hù)部門(mén)、公眾對(duì)油氣長(zhǎng)輸管道安全運(yùn)行及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要性認(rèn)識(shí)不足，管道保護(hù)自覺(jué)性不高，一些地方交叉施工、第三方破壞等行為時(shí)有發(fā)生。管道周邊群眾不了解管道保護(hù)法相關(guān)規(guī)定，對(duì)占?jí)河蜌忾L(zhǎng)輸管道的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不夠，缺乏安全意識(shí)，在管道中心線(xiàn)兩側(cè)五米范圍內(nèi)修建溫室大棚等建（構(gòu)）筑物，影響管道企業(yè)巡護(hù)、檢測(cè)和維搶修作業(yè)，存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)。

3  對(duì)策與建議

（1）進(jìn)一步健全管道保護(hù)體制機(jī)制。各級(jí)管道保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與公安、應(yīng)急、市場(chǎng)監(jiān)管及相關(guān)企業(yè)溝通，形成企地共管、定期會(huì)商和聯(lián)防聯(lián)控等工作機(jī)制；積極協(xié)調(diào)推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，賦予管道保護(hù)主管部門(mén)相關(guān)職能和執(zhí)法權(quán)并提供人力、資金保障。建議在省級(jí)層面設(shè)立一支油氣長(zhǎng)輸管道保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍，也可以與企業(yè)共建，配齊人員與裝備，在全省范圍內(nèi)從事管道保護(hù)執(zhí)法活動(dòng)；依法加強(qiáng)管道保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，圍繞占?jí)弘[患排查清理、第三方施工管控和相遇關(guān)系處理等重點(diǎn)任務(wù)，充分發(fā)揮指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，保障管道安全穩(wěn)定運(yùn)行。

（2）督促管道企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。督促企業(yè)采用人防、物防、技防措施，加強(qiáng)管道巡護(hù)管理，按規(guī)定及時(shí)處理危害管道安全的行為；加強(qiáng)第三方施工管理，暢通信息收集渠道，優(yōu)化施工全過(guò)程管控模式，確保施工期間管道零傷害；加強(qiáng)管道沿線(xiàn)樁牌設(shè)置維護(hù)，確保位置準(zhǔn)確、間距達(dá)標(biāo)、字跡清晰，起到標(biāo)識(shí)警示作用。督促企業(yè)全面落實(shí)雙重預(yù)防機(jī)制，加強(qiáng)針對(duì)性培訓(xùn)考核，提升班組人員風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和隱患排查整治工作能力。必要時(shí)聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)參與檢查，借助行業(yè)專(zhuān)家力量，增強(qiáng)檢查專(zhuān)業(yè)化水平。

（3）加強(qiáng)溝通確保規(guī)劃有效銜接。加強(qiáng)與規(guī)劃部門(mén)銜接，對(duì)于管道中心線(xiàn)兩側(cè)法律法規(guī)限制建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)從嚴(yán)把關(guān)。管道主管部門(mén)對(duì)新建管道不滿(mǎn)足選線(xiàn)條件的，嚴(yán)格審查管道企業(yè)的防護(hù)方案，防止新的隱患形成。督促管道企業(yè)及時(shí)將竣工測(cè)量圖報(bào)管道所在地縣級(jí)以上地方人民政府管道主管部門(mén)備案，對(duì)于施工過(guò)程較大以上變更，按照要求辦理規(guī)劃竣工核實(shí)手續(xù)。統(tǒng)籌建立管道坐標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)并與規(guī)劃部門(mén)共享，納入國(guó)土空間總體規(guī)劃“一張圖”信息管理系統(tǒng)，將油氣長(zhǎng)輸管道建設(shè)規(guī)劃納入當(dāng)?shù)貒?guó)土空間規(guī)劃，與城市地下管網(wǎng)、地下軌道交通等各類(lèi)地下空間和設(shè)施統(tǒng)一考慮、整體布局。

（4）推動(dòng)管道保護(hù)相關(guān)制度建設(shè)。細(xì)化法律的原則性規(guī)定，將政府部門(mén)和管道企業(yè)的成功實(shí)踐予以固化，形成規(guī)范性政策文件，以解決長(zhǎng)期困擾地方政府、土地權(quán)利人和企業(yè)的難題，推進(jìn)管道保護(hù)工作規(guī)范化、制度化建設(shè)。參照各地政府征地補(bǔ)償做法，根據(jù)影響土地使用的程度定期調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；細(xì)化第三方施工分級(jí)分類(lèi)、各方職責(zé)、審批程序等，切實(shí)加強(qiáng)第三方施工安全管理；結(jié)合實(shí)際對(duì)關(guān)于塑料大棚、深根植物等規(guī)定進(jìn)一步分類(lèi)完善；針對(duì)管道與其他建（構(gòu)）筑物的保護(hù)距離要求，應(yīng)結(jié)合油氣管道潛在影響半徑及輻射影響進(jìn)行明確，在做好管道保護(hù)的同時(shí)保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；探索成立社會(huì)團(tuán)體，在管道保護(hù)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐等方面總結(jié)成熟經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)油氣長(zhǎng)輸管道保護(hù)管理和技術(shù)水平進(jìn)步。

（5）加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳強(qiáng)化正面激勵(lì)。組織開(kāi)展油氣管道保護(hù)業(yè)務(wù)內(nèi)外培訓(xùn)交流，解讀政策文件和交流經(jīng)驗(yàn)做法，提高管道保護(hù)人員的知識(shí)儲(chǔ)備和綜合素養(yǎng)；政企聯(lián)合開(kāi)展形式多樣的管道安全保護(hù)宣傳，組織電視臺(tái)、電臺(tái)、報(bào)刊等各主流媒體開(kāi)設(shè)專(zhuān)欄、形成系列報(bào)道；充分利用門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、微信公眾號(hào)、微博、宣傳展板進(jìn)行集中宣傳；指導(dǎo)各市（區(qū)）和有關(guān)重點(diǎn)企業(yè)組織開(kāi)展管道保護(hù)宣傳進(jìn)企業(yè)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，普及管道保護(hù)知識(shí)，形成全社會(huì)共同關(guān)心、共同參與、共同管控的管道保護(hù)良好氛圍。積極創(chuàng)造有利條件，支持和幫助管道企業(yè)交流學(xué)習(xí)業(yè)內(nèi)好的經(jīng)驗(yàn)做法，提升管道保護(hù)水平；適時(shí)推薦若干管道保護(hù)主體責(zé)任落實(shí)較好的企業(yè)作為示范單位，在全省推廣其經(jīng)驗(yàn)做法和創(chuàng)新舉措，有效調(diào)動(dòng)企業(yè)職工的積極性，推動(dòng)管道企業(yè)安全健康發(fā)展。

油氣管道安全保護(hù)工作不僅關(guān)系到國(guó)家能源安全，更涉及公共安全、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定。根據(jù)國(guó)家能源發(fā)展規(guī)劃，未來(lái)我國(guó)油氣管道仍將處于高速發(fā)展階段，管道安全保護(hù)的重要性將愈發(fā)突出，陜西省能源局將繼續(xù)履行好自身職責(zé)，與管道企業(yè)和相關(guān)部門(mén)密切配合，共同保障油氣管道長(zhǎng)期安全平穩(wěn)運(yùn)行。

通訊作者簡(jiǎn)介：辛鑫，1993年生，本科，畢業(yè)于西安石油大學(xué)，長(zhǎng)期研究管道占?jí)弘[患防范、新型政企關(guān)系、第三方施工破壞等管道保護(hù)重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。聯(lián)系方式：18161902436，291510414@qq.com。