《管道安全保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》第十三條要求新建管道選線在通過受限區(qū)域時應(yīng)制定防護方案并履行行政許可手續(xù)，這一規(guī)定被國務(wù)院列入行政許可清單。同時第十三條還要求新建管道選線與建筑物、構(gòu)筑物和鐵路、公路等公用設(shè)施應(yīng)保持國家技術(shù)規(guī)范強制性要求的“保護距離”。但是直到目前為止，還沒有與保護距離相關(guān)的國家強制性技術(shù)規(guī)范出臺，影響了法律的有效實施。為了準確理解把握貫徹第十三條規(guī)定，我們邀請了政府部門、管道設(shè)計、建設(shè)、運營單位以及管理技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的同仁進行對話，深入交流經(jīng)驗體會，并提出意見建議。歡迎廣大讀者參與討論。郵箱：guandaobaohu@163.com。

張星煥（湖南省能源局油氣處三級調(diào)研員）：

管道保護法第十三條規(guī)定，管道企業(yè)應(yīng)根據(jù)國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，在新建管道選線時與周邊建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路等應(yīng)保持一定的“保護距離”。法律作出這一規(guī)定主要是為了保障管道周邊建筑物、構(gòu)筑物等人員和設(shè)施的安全。然而，在實際工程建設(shè)中，由于受地理條件限制、城市化快速發(fā)展及國家技術(shù)規(guī)范缺失等因素影響，該條款的執(zhí)行面臨諸多挑戰(zhàn)。現(xiàn)結(jié)合湖南地方實踐，對相關(guān)問題進行探討。

與管道保護法第十三條相配套的國家技術(shù)規(guī)范存在缺失，雖然法律要求保護距離應(yīng)符合“國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求”，但這一技術(shù)規(guī)范遲遲沒有出臺，使得該法律條款無法得到有效實施。現(xiàn)行國家標準如GB 32167―2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》未明確規(guī)定具體距離，而GB 50253―2014《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》關(guān)于“與城鎮(zhèn)居民點或重要建筑物的距離不應(yīng)小于5米”的條款，往往被誤讀為保護距離的依據(jù)。實際上，該條款引用的管道保護法第三十條關(guān)于管道中心線兩側(cè)各5米地域范圍的禁止行為規(guī)定，是管道核心保護區(qū)域，并不能作為設(shè)定保護距離的依據(jù)。這種誤解導致部分地方政府和建設(shè)單位將5米視為法定保護距離，在管道周邊近距離修建人口密集場所，從而埋下安全隱患。例如，2017年湘潭市“永達九華府”房產(chǎn)項目按照《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》的規(guī)定，大型高層建筑與長郴輸油管道最近距離僅5.2米，建成后形成Ⅲ級高后果區(qū)，造成了很大的安全風險。此案例凸顯了法律條款與工程設(shè)計規(guī)范之間的嚴重脫節(jié)。

近年來，湖南省先后協(xié)調(diào)處理了一批不能滿足保護距離要求的管道建設(shè)項目，如2018年新粵浙天然氣管道在岳陽臨湘段因地理條件限制，與既有岳臨管道并行間距不足。管道企業(yè)依據(jù)管道保護法第十三條制定防護方案并通過專家評審，最終經(jīng)岳陽市主管部門批復后建設(shè)。此案例體現(xiàn)了在無法滿足法定距離時，通過專家論證與審批程序?qū)崿F(xiàn)風險控制的可行性。

再如上面提到的湘潭“永達九華府”項目，針對該項目與管道保護距離不足的問題，湖南省能源局根據(jù)管道保護法第三十一條的規(guī)定，聯(lián)合甘肅省管道保護協(xié)會邀請專家進行論證，認定該項目存在不可接受風險。根據(jù)第三方機構(gòu)風險評價報告，最終通過調(diào)整項目布局（如取消幼兒園、高層建筑退讓50米等）實現(xiàn)了風險可控。上述事例表明，制定保護距離標準不僅是落實管道保護法第十三條規(guī)定的需要，也是落實第三十一條的需要。

為應(yīng)對規(guī)范缺失問題，湖南省積極探索地方性解決方案。例如，長沙縣于2021年委托第三方機構(gòu)編制《油氣輸送管道與周邊建設(shè)項目安全間距研究報告》，提出了基于管道設(shè)計壓力的分級安全距離參考意見。如設(shè)計壓力10 MPa時，一類防護目標（如居民區(qū)）安全控制距離大于200米；設(shè)計壓力6.3 MPa時，一類目標距離大于100米；設(shè)計壓力4 MPa時，一類目標距離大于30米。該參考標準通過縣政府常務(wù)會議審議，為建設(shè)項目準入提供了技術(shù)依據(jù)。同時，長沙縣要求建設(shè)單位委托第三方編制風險評估報告，并由能源主管部門組織專家評審，形成“評估—評審—批復”的閉環(huán)管理機制。

管道保護法第十三條提出的保護距離概念非常重要，它不同于安全距離和距離，符合我國國情和解決現(xiàn)實問題的迫切需要。希望國家有關(guān)部門盡快組織有關(guān)單位開展相關(guān)標準的研究，明確不同類型管道、不同防護目標的保護距離控制要求，避免對法律執(zhí)行的隨意性。在標準缺失階段，可鼓勵采用定量風險分析（如個人風險與社會風險計算）作為項目審批依據(jù)，實現(xiàn)科學決策。 能源、應(yīng)急管理、自然資源、住建等部門應(yīng)建立聯(lián)合審查機制，將管道保護要求納入國土空間規(guī)劃和建設(shè)項目準入環(huán)節(jié)，從源頭控制風險。支持地方政府結(jié)合區(qū)域特點制定管道保護實施細則，通過專家評審、第三方評估等方式，形成靈活且安全的管控模式。 

作者簡介：張星煥，多年從事安全生產(chǎn)監(jiān)管、管道保護工作，多次受邀在省內(nèi)外省、市級管道保護培訓授課。

陳玉亮（國家管網(wǎng)集團浙江天然氣管網(wǎng)公司管道管理部副經(jīng)理）：

管道保護法第十三條規(guī)定，新建管道選線在經(jīng)過特殊環(huán)境時，因受地理條件限制無法進行避讓或不能滿足“保護距離”要求時，需要制定防護方案并辦理行政許可手續(xù)。為此，有以下幾點建議。

要準確把握需要制定防護方案的具體情形。主要包括：

地理天塹穿越型。管道無法繞避必須穿越的活動斷裂帶、大型峽谷、不穩(wěn)定滑坡體等不良地質(zhì)區(qū)域。例如，管道必須穿越一段活動滑坡帶時，需制定包含抗滑樁、錨固及實時監(jiān)測的系統(tǒng)方案。

密集設(shè)施交匯型。在城鎮(zhèn)區(qū)、工業(yè)走廊等空間受限區(qū)域，管道與既有建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路、市政管網(wǎng)等設(shè)施無法保持保護距離。例如，管道需近距離下穿高速公路并與燃氣管道并行時，必須提出包含特殊穿越技術(shù)和保護結(jié)構(gòu)的專項方案。

環(huán)境敏感區(qū)通過型。管道無法繞行水源地、生態(tài)保護區(qū)時，為彌補近距離通過的風險，需采取雙層管壁、事故導排等超越常規(guī)的強化措施。

判斷標準應(yīng)嚴格遵循“避讓優(yōu)先”原則。首先必須在規(guī)劃選線階段窮盡一切可能進行避讓。只有當基于詳實的地質(zhì)勘察、測繪數(shù)據(jù)及工程論證，證明避讓在技術(shù)上不可行時，方可啟動防護方案編制。

要建立保護距離強制性技術(shù)規(guī)范和實現(xiàn)路徑。目前國家標準的缺失是影響法律執(zhí)行的關(guān)鍵短板。建議采取以下措施：

高層推動與頂層設(shè)計。由國家標準化管理委員會聯(lián)合能源、交通、自然資源等部委，牽頭成立專項工作組，設(shè)定明確時間表，加快國家標準制定。

整合利用現(xiàn)行相關(guān)標準。在國標出臺前，可明確推薦一套現(xiàn)行公認的行業(yè)標準或吸收地方實踐精華（如浙江省DB33/T 1242―2021《油氣輸送管道建設(shè)間距標準》）作為過渡參考。國家標準應(yīng)建立基于管道參數(shù)、周邊環(huán)境與地質(zhì)條件的風險分級體系，差異化設(shè)定最小保護距離，并明確可通過防護方案補償?shù)倪吔纭?o:p>

明確標準的法律地位。標準發(fā)布后，應(yīng)及時修訂配套法規(guī)規(guī)章，明確其作為行政許可、監(jiān)督執(zhí)法法定依據(jù)的地位。

要做到防護方案與專項評價有效銜接。防護方案與安全預評價、環(huán)境影響評價、地災評估等是“總體評估”與“精準施策”的關(guān)系。具體表現(xiàn)為：

定位不同。專項評價側(cè)重于項目整體的風險識別與可行性論證，提出原則性措施。防護方案則是針對特定高風險區(qū)段（因距離不足），制定具體化、工程化的解決方案。例如，環(huán)評提出保護水源原則，防護方案則明確某河流穿越點的具體工法、管材和截斷閥設(shè)置。

時序與邏輯銜接。理想流程是專項評價在先，識別出高風險“瓶頸段”；防護方案編制在后，進行深化設(shè)計與安全論證。防護方案的結(jié)論（即工程措施能將風險降至可接受水平）應(yīng)作為支撐專項評價結(jié)論的關(guān)鍵依據(jù)。

建立聯(lián)動機制。項目前期初步識別需要編制防護方案的區(qū)段，評價報告可明確指出：“XX區(qū)段因間距不足，其安全性取決于后續(xù)專項防護方案的審批結(jié)論”，實現(xiàn)審批閉環(huán)。

落實第十三條規(guī)定還需要抓好以下幾項工作：

提升審批層級與專業(yè)性。鑒于防護方案技術(shù)復雜、風險高，而區(qū)縣級管道保護主管部門專業(yè)力量可能有限，建議重大、復雜方案由設(shè)區(qū)市及以上主管部門負責審批，并建立省級/國家級專家?guī)熘�撐評審，確保決策科學性。

強化涉及既有設(shè)施的協(xié)同審批。當管道經(jīng)過已有鐵路、公路、管線等設(shè)施時，防護方案除管道保護主管部門審批外，須征得該設(shè)施產(chǎn)權(quán)單位及其行業(yè)主管部門對保護措施的書面同意，形成共認的安全責任界面。

實施全生命周期管理。經(jīng)批準的防護方案不僅是施工許可文件，更應(yīng)成為運營期監(jiān)控監(jiān)測、定期檢驗、維護維修和應(yīng)急演練的法定指導文件。任何后續(xù)變更都必須重新論證和報批。

明確第三方活動責任界面。管道企業(yè)將防護方案適用區(qū)段的特殊風險與保護要求清晰告知可能進入的第三方施工單位，主管部門需加強協(xié)同監(jiān)管，防止施工作業(yè)對管道造成損壞。

總之，落實第十三條規(guī)定的關(guān)鍵在于以科學嚴謹?shù)某绦蚱胶狻氨茏尅迸c“防護”。當“避讓”底線無法堅守時，“防護”方案必須堅實可靠，且審批、建設(shè)、運營的全鏈條監(jiān)管必須無縫銜接。 

作者簡介：陳玉亮，1986年生，碩士研究生，主要負責管道保護、管道完整性、腐蝕防護等管理工作。

楊建（中國石油天然氣管道工程有限公司線路及穿跨越所經(jīng)理）：

管道保護法第十三條是關(guān)于管道建設(shè)選線要求。圍繞管道選線與其他工程及設(shè)施相互關(guān)系，結(jié)合管道工程建設(shè)實踐，談以下幾點認識。

一是對“保護距離”的理解。根據(jù)管道保護法第十三條規(guī)定，管道建設(shè)的選線應(yīng)當與建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政設(shè)施、軍事設(shè)施、電纜、光纜等保持本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求規(guī)定的保護距離。對于保護距離，目前沒有明確的定義，但設(shè)定保護距離的目的是為了保護與管道相鄰的建筑物、構(gòu)筑物等的安全，這一點毋庸置疑。當管道建設(shè)選線遇到環(huán)境和人口密集區(qū)域時應(yīng)避則避，如飲用水水源一級保護區(qū)和自然保護區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)以及高后果區(qū)等。

管道運輸作為線性工程，往往綿延數(shù)千里，由于受到地理條件限制，而無法保證選線都能達到保護距離的要求。例如公路橋涵設(shè)計通用規(guī)范規(guī)定天然氣輸送管道與特大型、大中型橋梁的安全距離不應(yīng)小于100米，與小型橋梁的安全距離不應(yīng)小于50米。如在水系發(fā)達的江蘇省，橋梁隨處可見，管道在這樣的環(huán)境里難以完全滿足保護距離要求，雖然個別重點項目通過履行安全風險評估、管道企業(yè)提出防護方案、專家評審論證、政府主管管道部門批準等程序，解決了相互關(guān)系的矛盾問題，但存在審批歷時長、獲批難度大的風險。同時，當管道建成后，相鄰公路未來的建設(shè)也面臨同樣問題。

對于因保護距離引起的相互關(guān)系矛盾問題，有關(guān)行業(yè)主管部門應(yīng)緊密合作，研究制定相關(guān)的行政規(guī)章和技術(shù)標準，如國家能源局和國家鐵路局聯(lián)合出臺的《油氣輸送管道與鐵路交匯工程技術(shù)及管理規(guī)定》，自2016年1月1日起施行以來，較好的解決了油氣管道與鐵路的相互關(guān)系問題。

二是建立“多規(guī)合一”的協(xié)同機制。在項目可行性研究階段，管道企業(yè)征求地方規(guī)劃、國土、交通、水利、環(huán)境、文物、航道、地震等部門意見，旨在將管道走向和防護要求納入地方的“一張藍圖”，預留出合理的管道廊道，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的集約化、廊道化布局。現(xiàn)實中，管道建設(shè)中或建成后，與公路、鐵路、電力線路等相互關(guān)系沖突案例不少，如管道剛建成投產(chǎn)，后建公路、鐵路局部線路與之重合，形成新的安全隱患，雙方不得不被迫采用更高投資的橋梁或遷改管道等方案，保護成本極高。

三是需要科學界定保護距離。工程實踐中保護距離的界定非常復雜，絕非一個固定數(shù)字可以概括，可能導致工程無法實施或代價巨大。GB 50251―2015《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》提出以強度保安全，將控制管道自身的安全性作為設(shè)計原則，嚴格控制管道及其構(gòu)件的強度和嚴密性，并貫穿到從管道設(shè)計、管材冶金、制管、設(shè)備材料選用、施工、檢驗、運行、維護到更新改造的全過程，即管道全生命周期的完整性管理。用控制管道的強度和結(jié)構(gòu)安全來確保管道系統(tǒng)的安全，從而為管道周圍公眾和建筑物及其他設(shè)施提供安全保證。近年，逐步在輸氣管道中引入基于可靠性的設(shè)計理念，管道選線在考慮幾何距離的同時，主動采取防護措施降低風險。

作者簡介：楊建，1982年生，碩士研究生，高級工程師，主要從事油氣管道線路工程設(shè)計工作。

張耀東（南京理工大學泰州科技學院工程管理專業(yè)教師）：

管道保護法第十三條明確了管道選線的基本要求，一是防災避讓，二是管道與其他建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路等應(yīng)滿足國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求的“保護距離”。從本法的立法宗旨來說，本條所稱保護距離是指管道路由選擇時，在保證本質(zhì)安全的前提下管道與周邊建筑物、構(gòu)筑物應(yīng)保持的能夠防止管道事故造成對方重大傷害的合理間隔距離。確定保護距離的依據(jù)是管道保護法和有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，但目前還未見相關(guān)法規(guī)標準作出具體規(guī)定。

保護距離應(yīng)包含公共安全距離。《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》規(guī)定管道與城鎮(zhèn)居民點或重要公共建筑的距離“不應(yīng)小于5米”。這一規(guī)定僅考慮了保護管道安全和維修巡檢的需要，而沒有考慮管道一旦發(fā)生泄漏時，如何通過設(shè)定合理的距離以減少對人民生命財產(chǎn)的危害。因此該規(guī)范關(guān)于5米的距離規(guī)定不能等同于保護距離，它只能是保障管道本體安全的距離。

保護距離標準的制定，不但是貫徹落實管道保護法第十三條的需要，同樣也是貫徹落實管道保護法第三十一條的必要條件。該條規(guī)定在管道中心線兩側(cè)修建人口密集建筑物和易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存場所，與管道線路的距離應(yīng)當符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。該條還指出“前款規(guī)定的國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求，應(yīng)當按照保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則確定”。和第十三條的情況一樣，由于直到目前國家沒有出臺相關(guān)標準，也同樣影響到該條款的實施。而且兩個條款都為了一個目的，即：要保證管道失效后的影響后果受控，避免極端事故狀態(tài)下出現(xiàn)群死群傷的嚴重后果。因此，將保護距離標準擴大到第三十一條的運用，可以起到雙重效果，具有重要意義。

現(xiàn)實中，管道與公路、鐵路和電力線路等相遇時，相關(guān)規(guī)章和標準也從其自身安全的角度提出了與油氣管道的防護間距。需要管道企業(yè)協(xié)調(diào)大量與鐵路、公路、電力線路等方面的關(guān)系，取得對方的簽字獲準。因此，管道企業(yè)選線過程中保護距離通常是協(xié)商出來的“合理距離”。

保護距離需要從規(guī)劃層面來解決。管道選線本身就屬于管道規(guī)劃的范疇，而管道規(guī)劃與國土空間規(guī)劃和其他專項規(guī)劃不協(xié)調(diào)是保護距離難以實現(xiàn)的根源。管道保護法規(guī)劃與建設(shè)篇的立法本意也是希望從源頭上保障管道安全。2025年全國油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)和管道保護工作會議中明確提出要重點加強油氣專項規(guī)劃與國土空間規(guī)劃等規(guī)劃的銜接。

目前管道建設(shè)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃銜接的主要渠道是將管道選線方案納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，屬于地方規(guī)劃部門的“被動”規(guī)劃。今年實施的能源法規(guī)定，能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地實行預留制度，將有利于保護距離的實現(xiàn)。

管道用地通過預留會形成“油氣管廊”，規(guī)劃時帶有明確的用途管控邊界，同時還可以對管廊周邊一定范圍內(nèi)的土地利用進行規(guī)劃控制。將管道影響范圍分成控制區(qū)、限制區(qū)和影響區(qū)3個級別，分別對應(yīng)不同的規(guī)劃要求。這種分區(qū)控制規(guī)劃指引實質(zhì)上是從規(guī)劃層面來控制和限制管道周邊土地的利用行為，減少管道高后果區(qū)的產(chǎn)生。管道保護法第三十條至三十三條所劃定的禁止和限制行為屬于行政管制，并不排除管道周邊的土地權(quán)利人利用土地的行為，只是利用程度限制，管道還是有被占壓的可能。但保護距離一旦納入規(guī)劃，就只有非建設(shè)用地、公園、防護區(qū)和生態(tài)開敞區(qū)等用地類型，基本無建設(shè)用地類型。

作者簡介：張耀東，博士在讀，畢業(yè)于華中科技大學土地資源管理專業(yè)，曾就職于中國石油天然氣管道局，參與西部管道工程、澀寧蘭輸氣管道復線工程，主要從事油氣管道安全和土地利用方面的各類研究工作。

王有發(fā)（國家管網(wǎng)集團建設(shè)項目管理分公司西北項目管理中心現(xiàn)場組負責人）：

管道保護法第十三條關(guān)于新建管道選線應(yīng)避開地震活動帶和容易發(fā)生洪災和地質(zhì)災害的區(qū)域的規(guī)定，在油氣長輸管道設(shè)計規(guī)范中已經(jīng)有相關(guān)要求。以西氣東輸四線等建設(shè)為例，在項目可行性研究階段，我們要委托有資質(zhì)的評價單位組織開展地震、地質(zhì)災害安全評價，準確識別管道沿線的地震斷裂帶和環(huán)境敏感點，并制定具體可行的防護方案，經(jīng)反復論證后嚴格貫徹執(zhí)行。

甘肅河西走廊是地震活動比較頻發(fā)的區(qū)域，西四線不可避免要經(jīng)過活動斷層帶。為了確保管道安全運營，必須開展地震安全評價，分析研究管道所在場區(qū)地震斷裂帶的地震活動時空分布特征、斷層的斷裂活動性及運動特征，當條件受限管道路由無法避開地震斷裂帶時，會在評價報告中提出采取抗震措施、抗斷錯設(shè)防的建議；設(shè)計單位會對評價報告中的相關(guān)防護建議進行響應(yīng)，必要時進行單出圖或者專項設(shè)計，提出具體的處理方案和技術(shù)要求，比如增加管道壁厚、采用大應(yīng)變鋼、寬淺管溝、中粗砂換填等措施。

在進行地質(zhì)災害專項評價時，對管道沿線地質(zhì)災害風險點進行調(diào)查評估，及時識別出管道沿線的巖溶、泥石流、滑坡、崩塌、不穩(wěn)定斜坡等不良地質(zhì)條件。當條件受限管道路由無法避讓時，要求設(shè)計單位根據(jù)地災評價報告中的防護建議和地質(zhì)勘察報告成果給出設(shè)計方案。受泥石流影響地區(qū)管道要埋設(shè)在其下部穩(wěn)定層中，遇到溶洞時進行注漿回填，崩塌、滑坡或不穩(wěn)定斜坡區(qū)域，可以在采取抗滑樁、掛防護網(wǎng)、噴錨支護等地災治理措施后開挖敷設(shè)或者采用頂管、定向鉆等非開挖方式從深層巖石通過。在西氣東輸三線中段（中衛(wèi)—吉安）項目陜、甘、寧段，我們一共針對55處地災治理點進行了單出圖設(shè)計。

針對上述地震斷裂帶及不良地質(zhì)區(qū)的管道，我們采取技防措施對土體位移、管道位移、管道應(yīng)力應(yīng)變進行實時監(jiān)控。基于干涉合成孔徑雷達技術(shù)的土體滑坡預警模型和基于北斗定位技術(shù)的管道本體位移監(jiān)測兩項新技術(shù)成果在剛投產(chǎn)的西氣東輸三線中段（中衛(wèi)—吉安）項目陜西段工程秦嶺山區(qū)管道地質(zhì)災害預警監(jiān)測中得到了成功運用。

管道保護法第十三條還規(guī)定新建管道選線與建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路等應(yīng)保持國家技術(shù)規(guī)范強制性要求的保護距離。由于目前缺少相關(guān)標準，當管道選線與建構(gòu)筑物間距不足時，我們會通過外協(xié)賠補償方式與產(chǎn)權(quán)人協(xié)商進行拆除；與鐵路并行或交越時，會根據(jù)設(shè)計規(guī)范采取加強級鋼管提高安全系數(shù)，設(shè)置地面警示標識，設(shè)置管道排流設(shè)施消除雜散電流干擾；管道穿越港口、航道時還會組織專題論證或者專項安全評價；架空電纜采用協(xié)商賠補償遷改的方式或者在管道上增加排流設(shè)施確保管道運行安全；埋地電纜、光纜在施工期間采取敷設(shè)鋼板或打鋼板樁隔離等方式避免管道施工對纜線造成損壞。

為了進一步貫徹落實管道保護法第十三條規(guī)定，建議國家有關(guān)部門盡快制定保護距離標準，行政許可事項與目前已開展的專項評價結(jié)合進行，盡量簡化審批程序。防護方案應(yīng)經(jīng)科學論證，既要防止敷衍了事，也要防止因過度防護導致投資成本增加的情形。如西氣東輸四線（吐魯番—中衛(wèi)）穿越鐵路37次、高速公路和二級以上公路57次，數(shù)次以非開挖方式穿越河流和不可移動文物，由于缺乏具體標準，有的產(chǎn)權(quán)單位要求采取的防護措施安全系數(shù)或安全冗余過高，導致投資成本大幅增加。一些地方政府主管部門在組織專家進行專項安全評價論證或者專項安全評價批復時，有時也會提出一些超出規(guī)范標準的要求。這就要求我們要與相關(guān)各方做好溝通協(xié)調(diào)，在確保管道和對方安全的前提下盡量節(jié)約投資，實現(xiàn)管道建設(shè)與地方發(fā)展雙贏。

作者簡介：王有發(fā)，1987年生，工程師，中國石油大學（北京）油氣儲運工程專業(yè)、英語專業(yè)雙學士學位。主要從事油氣長輸管道工程建設(shè)工作。聯(lián)系方式：332381541@qq.com。

高濤（陜西省天然氣股份有限公司高級工程師）：

新建管道選線因受地理條件限制，對風險地段需要避開或采取“保護距離”措施的情形比較普遍。例如我公司某新建項目全長220余公里管段內(nèi)分布有地震斷裂帶、地質(zhì)災害區(qū)、大中型河流、軍事管理區(qū)、各類保護區(qū)、采礦區(qū)及等級公路、鐵路、高壓電力走廊等特定場所共計146處，其中難以繞避或需要保持保護距離的場所多達84處。按照管道保護法第十三條規(guī)定，不能避開或達到規(guī)定保護距離的，管道企業(yè)應(yīng)制定防護方案。但在目前缺乏防護標準的情況下，如何制定出兼顧各方且合理可行的防護方案著實是一件考驗建設(shè)者們智慧的事情，也使得主管部門在審批決策時感到無據(jù)可依。為此企業(yè)耗費大量時間、精力，付出了巨額資金，效果卻并不盡人意。

那么如何制定保護距離標準和相關(guān)防護方案？我認為應(yīng)遵循“安全第一、合規(guī)合法、兼顧利益”的原則開展工作，從“企業(yè)實踐”到“地方試點”，再到“國家強制”的漸進路徑，確保管道保護法維護國家能源安全和公共安全的“雙重目標”完整實現(xiàn)。具體而言，在技術(shù)層面，要制定“受限區(qū)域”分類清單，引入量化風險評估，確保標準和方案能將風險控制在“可接受水平”范圍內(nèi)。同時，應(yīng)建立“風險分級—防護措施”矩陣，將風險與防護措施對應(yīng)起來，在滿足防護需求的基礎(chǔ)上，避免過度資源浪費，力爭做到風險與措施“可知、可防、可控”。在執(zhí)行層面，要鼓勵龍頭企業(yè)結(jié)合實際制定高水平企業(yè)標準，為行業(yè)樹立標桿，在經(jīng)歷一段時期理論和實踐經(jīng)驗總結(jié)的基礎(chǔ)上，修訂、補充、完善后推動地方性標準的建立及試點，并為后續(xù)國家標準制定積累經(jīng)驗。在協(xié)同層面，應(yīng)建立標準制定多部門協(xié)同機制，匯聚政府主管部門、管道企業(yè)、科研院所、設(shè)計和評價機構(gòu)等專業(yè)力量，共同參與標準討論和編制，達成跨部門共識并積極向相關(guān)企事業(yè)單位、社會群體征詢意見，確保標準的權(quán)威性與廣泛適用性。

有了統(tǒng)一可執(zhí)行的標準，防護方案的制定和審批就有了依據(jù)。具體到政府審批環(huán)節(jié)，我認為可以借鑒相關(guān)專項批復的流程，從而切實推進第十三條的落地。例如：在前述項目地震專項調(diào)查過程中，新建管道不可避免與沿線6條地震斷裂帶產(chǎn)生垂直交叉。在繞行、跨越等方式不可行的條件下，我們會同地震評估單位、設(shè)計單位對該區(qū)段進行了專項風險因素分析、事故影響分析、應(yīng)急措施制定，采用大應(yīng)變鋼管、增加管道壁厚、埋設(shè)應(yīng)力應(yīng)變光纜等措施提升管道本質(zhì)安全及檢測手段將風險控制到可接受范圍內(nèi)，同時邀請地震、安全評價等方面專家提前介入指導，形成了地震斷裂帶專項防護方案。經(jīng)報審、專家評審、主管部門審批等流程，順利取得相關(guān)批復。

值得注意的一點是，防護方案的審批可以借鑒專項報告審批流程，但仍應(yīng)注意兩者的區(qū)別。專項報告如同“診斷書”，負責回答“是什么”和“為什么”的問題，通過系統(tǒng)分析識別特殊地段及管道風險因素，論證其合規(guī)性與總體風險，輸出定性結(jié)論。防護方案則是“處方”，針對特殊地段防護方案，回答“怎么做”的問題，提出具體可行的工程與管理措施。二者呈現(xiàn)遞進關(guān)系，專項評估是前提和依據(jù)，防護方案是深化和落實，防護方案中每項工程措施，都應(yīng)以專項報告的數(shù)據(jù)和結(jié)論為支撐。

此外，為了縮短審批周期，落實政府“放管服”的改革思路，可將防護方案作為安全預評價專項的一個專章或附件來落地，其與安全預評價專項評估的核心任務(wù)高度契合。通過“同步編制、一并報審”的模式，既可以優(yōu)化審批流程縮短周期，又能確保防護措施與主體工程同步設(shè)計、同步實施、同時投入使用，真正實現(xiàn)從風險識別到防控措施落實無縫銜接。

作者簡介：高濤，1981年生，高級工程師，先后畢業(yè)于西安石油大學土木工程專業(yè)、油氣儲運專業(yè)，主要從事天然氣長輸管道建設(shè)工作。聯(lián)系方式：329151329@qq.com。

劉珊珊（延長石油集團管道運輸公司工程管理部副經(jīng)理）：

為貫徹落實管道保護法第十三條關(guān)于“管道建設(shè)選線應(yīng)當避開地震活動斷層和容易發(fā)生洪災、地質(zhì)災害的區(qū)域”的規(guī)定，為保障新建管道在無法避開上述區(qū)域的情形下，能夠有效滿足管道保護要求，從而保證管道建設(shè)順利進行，應(yīng)科學制定防護方案，通過精準設(shè)計與行政許可的高效協(xié)同，實現(xiàn)這一目標。

應(yīng)突破標準模板，轉(zhuǎn)向基于特定風險的定制化系統(tǒng)解決方案。

從管道本體看，應(yīng)采取“一管一策”。對于原油管道，采用“3PE防腐+陰極保護”組合，在偏遠山區(qū)，優(yōu)選犧牲陽極法實現(xiàn)免維護保護，在土壤環(huán)境多變的河谷區(qū)則采用可調(diào)制的強制電流法，形成動態(tài)防護閉環(huán)。對于天然氣管道，采用加厚管壁設(shè)計，以抵御山地落石與地質(zhì)應(yīng)力。在地質(zhì)活動活躍區(qū)，部署柔性接口管段，通過其撓性設(shè)計吸收地殼形變，防止管體脆性斷裂。

從外部防護看，在人口或交通密集區(qū)，依據(jù)風險評估模型科學布設(shè)防護墩。對關(guān)鍵管段，加裝內(nèi)部填充緩沖材料的鋼制套管，以物理隔離方式抵御外部沖擊與施工干擾。護坡植被選擇需遵循“固土且無害”原則（如陜北地區(qū)選用淺根系的沙棘）。同時，嚴格執(zhí)行“檢測—評估—整改—復查”的完整性管理閉環(huán)，確保防護體系持續(xù)有效。

從監(jiān)測預警看，構(gòu)建智慧感知與響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)從“人防”到“技防”的升級。沿管線布設(shè)振動光纖，通過算法精準識別威脅性施工；運用無人機與紅外熱成像技術(shù)，定期巡查人工難至區(qū)域，及時發(fā)現(xiàn)隱患。將AI視頻監(jiān)控、SCADA系統(tǒng)與智慧平臺打通，實現(xiàn)異常工況與現(xiàn)場畫面的聯(lián)動報警，指導精準應(yīng)急處置。

實現(xiàn)行政許可的流程優(yōu)化，達到“最小合規(guī)成本、最高審批效率”。

在選線初期，組建多專業(yè)團隊，利用遙感地質(zhì)資料與實地踏勘，主動識別并標注“高風險區(qū)段”，為路由論證提供堅實基礎(chǔ)。對無法避讓的區(qū)段，提前進行專項勘察，并形成多方案技術(shù)經(jīng)濟比選，用扎實的數(shù)據(jù)證明“避讓不可行”，并展示“如何才安全”。

管道企業(yè)要主動與政府主管部門協(xié)調(diào)溝通，詳細匯報說明地形限制的具體情況、防護方案的核心設(shè)計思路及安全保障措施，了解掌握有關(guān)部門對項目審批的重點關(guān)注方向，如生態(tài)保護要求、安全冗余標準等，及時調(diào)整方案細節(jié)，避免因方向偏差導致返工，實現(xiàn)“精準報批”。針對技術(shù)復雜度較高的防護方案，聘請行業(yè)內(nèi)權(quán)威專家或具備專業(yè)資質(zhì)的第三方機構(gòu)開展內(nèi)部咨詢與預評審。專家團隊從技術(shù)可行性、安全可靠性、合規(guī)性等方面提出專業(yè)意見，幫助完善方案細節(jié)。將專家評審意見作為方案附件提交，能增強方案的可信度，大幅提升在正式評審中的通過率，同時彌補企業(yè)內(nèi)部技術(shù)短板。歸檔過往成功獲批的復雜地形管道防護方案、專家評審意見、行政許可決定書及評審會議紀要，按地形類型、輸送介質(zhì)分類整理，形成標準化案例模板。后續(xù)新項目啟動時，可快速檢索同類案例，參考成熟的設(shè)計思路與審批溝通技巧，避免重復“踩坑”，持續(xù)提升整體許可辦理效率。

通過本體安全的精準強化、外部屏障的系統(tǒng)構(gòu)建及智能監(jiān)測的全面覆蓋，構(gòu)筑超越距離約束的本質(zhì)安全體系，結(jié)合前期風險預判、審批策略溝通與經(jīng)驗高效復用，打通行政許可的快速通道，保障項目安全、高效推進。

作者簡介：劉珊珊，1986年生，經(jīng)濟師，工程師，本科，主要從事油氣長輸管道項目建設(shè)管理工作。

楊偉英（云南大成安全技術(shù)服務(wù)有限公司技術(shù)負責人）：

管道保護法第十三條規(guī)定：管道建設(shè)的選線應(yīng)當避開地震活動斷層和容易發(fā)生洪災、地質(zhì)災害的區(qū)域，與建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政設(shè)施、軍事設(shè)施、電纜、光纜等保持本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)以及國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求規(guī)定的“保護距離”。目前看，相關(guān)法律、行政法規(guī)及國家技術(shù)規(guī)范還沒有作出相關(guān)規(guī)定，從而給第十三條的實施帶來了較大的困難。從現(xiàn)行的GB 50251《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》與GB 50253《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》看，兩部國家標準均以管道保護法第三十條關(guān)于管道中心線兩側(cè)各5米地域范圍內(nèi)禁止修建建筑物、構(gòu)筑物等危害管道安全行為為依據(jù)，要求埋地管道中心線與建（構(gòu)）筑物的最小距離不應(yīng)小于5米。這個依據(jù)是否合理有待討論，但必須明確的是，這一距離要求只是從保證管道免受外部侵害的目的出發(fā)，并不是保護距離的概念。該標準無法作為政府部門按照管道保護法第十三條規(guī)定，履行行政許可的依據(jù)。因此建議國家有關(guān)部門盡快制定有關(guān)保護距離的強制性技術(shù)規(guī)范，以便政府部門和管道企業(yè)以及技術(shù)服務(wù)機構(gòu)能夠準確貫徹法律規(guī)定，從而當新建管道選線不能滿足保護距離要求時，能夠科學制定防護方案，保障管道周邊的公共安全。

保護距離是管道保護法提出的一個全新的概念，著重考慮一旦管道發(fā)生失效，要在時間和空間上留一定緩沖，以保證管道失效后影響后果受控，避免極端事故狀態(tài)下出現(xiàn)群死群傷的嚴重后果。但它又不是安全距離的概念，更不是距離的概念。

現(xiàn)階段，相關(guān)法律、行政法規(guī)及國家技術(shù)規(guī)范均未明確管道與航道、港口、市政設(shè)施、軍事設(shè)施之間的保護距離，僅GB 50253規(guī)定：“原油、成品油管道與軍工廠、軍事設(shè)施、炸藥庫、國家重點文物保護設(shè)施的最小距離應(yīng)同有關(guān)部門協(xié)商確定。”針對與各類場所的保護距離設(shè)定，提出以下幾點建議。

鐵路：GB 50253規(guī)定埋地輸油管道與鐵路中心線并行距離不應(yīng)小于25米，GB/T 34346―2017《基于風險的油氣管道安全隱患分級導則》規(guī)定地上管道與鐵路中心線不應(yīng)小于50米，輸油管道保護距離可參照該距離；GB 50251和GB/T 34346規(guī)定輸氣管道與鐵路用地邊界距離3米，顯然距離偏小，應(yīng)重新確定輸氣管道與鐵路的保護距離。

公路：GB/T 34346規(guī)定輸油管道與高速公路、一二級公路并行時，與公路用地邊界不應(yīng)小于10米，與三級及以下公路用地邊界不應(yīng)小于5米，可參考；GB 50251和GB 50253規(guī)定輸氣、輸油管道與公路用地邊界不（宜）應(yīng)小于3米，顯然距離偏小，應(yīng)重新確定油氣管道與公路的保護距離。

航道：根據(jù)通航船體規(guī)模，設(shè)定跨越管道的最小凈空保護距離。穿越管道則按GB 50423―2015《油氣輸送管道穿越工程設(shè)計規(guī)范》的埋深要求確定保護距離。

港口：依據(jù)港口功能（如危險化學品集散港、客運港等），從油氣管道泄漏事故的安全影響范圍與風險等級出發(fā)，設(shè)定與港口的保護距離。

市政設(shè)施：供水、供電等地面設(shè)施可參照建（構(gòu)）筑物保護距離執(zhí)行；地下管廊及管道除滿足GB 50251和GB 50253的間距要求外，需重點防范泄漏油氣匯入其他管道形成密閉空間的燃爆風險，制定強制性規(guī)定；公共娛樂設(shè)施、車站等人員密集場所，應(yīng)通過定量風險評價設(shè)定保護距離。

軍事設(shè)施：參考GB 50253規(guī)定，基于事故后果模擬與定量風險分析結(jié)果，從相互影響角度與軍事設(shè)施管理單位協(xié)商確定保護距離。

電纜、光纜：GB/T 34346規(guī)定輸油管道與電纜、光纜交叉或并行間距不應(yīng)小于0.3米，輸氣管道與電纜、光纜交叉或并行間距不應(yīng)小于0.5米，保護距離設(shè)定可參考該距離。

另外，管道保護法第三十一條規(guī)定，在既有管道兩側(cè)修建人口密集的建筑物，或者易燃易爆物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲場所的，其與管道的距離應(yīng)當符合國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求。由于缺少國家技術(shù)規(guī)范的規(guī)定，無法得到有效執(zhí)行。保護距離標準的制定，將有利于該條款的貫徹落實。

作者簡介：楊偉英，1978年生，高級工程師，2003年畢業(yè)于長沙理工大學，長期從事安全技術(shù)服務(wù)工作，主要研究方向是油氣儲運安全。