陳東生 張五月

陜西省天然氣股份有限公司

摘要：基于天然氣長(zhǎng)輸管道工程的特殊性和復(fù)雜性，其建設(shè)和運(yùn)行用地既涉及永久建設(shè)用地、臨時(shí)建設(shè)用地，還涉及管道地下通過(guò)所涉及的通行保護(hù)用地。現(xiàn)行《石油天然氣管道保護(hù)法》未明確管道企業(yè)通過(guò)土地權(quán)利人土地并對(duì)該土地使用作出限制的權(quán)利來(lái)源，導(dǎo)致實(shí)踐中雙方之間爭(zhēng)議不斷，管道上方違法占?jí)汉褪┕ね诰驌p壞管道的安全隱患頻發(fā)。文章立足于現(xiàn)行立法規(guī)范和管道通行保護(hù)用地特點(diǎn)，借鑒其他國(guó)家、地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出設(shè)立公共地役權(quán)制度對(duì)天然氣管道通行保護(hù)用地規(guī)范進(jìn)行完善的建議。

關(guān)鍵詞：天然氣長(zhǎng)輸管道；通行保護(hù)用地；制度規(guī)范；公共地役權(quán)

天然氣管道運(yùn)輸是銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)上下游協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是關(guān)系社會(huì)公眾生產(chǎn)生活的基本保障，是國(guó)家的重要基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程。近些年，我國(guó)石油天然氣管道建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和積極成效，管網(wǎng)規(guī)模躋身世界前列。國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局《中長(zhǎng)期油氣管網(wǎng)規(guī)劃》提出，在2030年實(shí)現(xiàn)全國(guó)油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，天然氣利用逐步覆蓋至小城市、城郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在天然氣管道建設(shè)已取得一定成果并持續(xù)高速發(fā)展的同時(shí)，配套的用地管理立法規(guī)范至關(guān)重要。

但是，現(xiàn)行法律體系對(duì)于管道運(yùn)行期間管道通行保護(hù)用地中管道企業(yè)的權(quán)利來(lái)源、與土地權(quán)利人的權(quán)責(zé)劃分，始終缺少明確的制度規(guī)范，給管道的前期建設(shè)和運(yùn)行保護(hù)帶來(lái)較大阻礙，經(jīng)常出現(xiàn)管道上方違法占?jí)喊踩�隱患風(fēng)險(xiǎn)和管道企業(yè)重復(fù)補(bǔ)償情形。為配合天然氣管道的高質(zhì)量快速發(fā)展，管道通行保護(hù)用地制度規(guī)范亟須立法完善。鑒于此，文章根據(jù)天然氣管道通行保護(hù)用地特點(diǎn)及立法現(xiàn)狀，在我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱民法典、土地管理法、管道保護(hù)法）等相關(guān)法律法規(guī)立法基礎(chǔ)上，借鑒其他國(guó)家、地區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)，提出通過(guò)設(shè)立公共地役權(quán)制度完善天然氣管道通行保護(hù)用地規(guī)范的思考和建議。

1  天然氣長(zhǎng)輸管道通行保護(hù)用地特殊性

天然氣長(zhǎng)輸管道工程屬于線性工程，建設(shè)內(nèi)容主要包括管道和場(chǎng)站、閥室等附屬設(shè)施，其中場(chǎng)站、閥室屬于地上永久建筑，其用地問(wèn)題有永久建設(shè)用地制度予以規(guī)范。管道通常是地下敷設(shè)，管道建設(shè)期間的敷設(shè)施工用地問(wèn)題，有臨時(shí)用地制度予以規(guī)范；管道運(yùn)行期間的用地問(wèn)題，包括通行用地和保護(hù)用地問(wèn)題，到目前為止，現(xiàn)行立法尚無(wú)具體明確的制度規(guī)范。

根據(jù)管道保護(hù)法規(guī)定，在管道運(yùn)行期間，無(wú)論管道企業(yè)是否取得土地使用權(quán)，基于管道安全保護(hù)需要，土地權(quán)利人對(duì)管道中心線兩側(cè)一定范圍（0～1000米）土地使用權(quán)利將受到法定限制。如管道保護(hù)法第三十條規(guī)定，管道中心線兩側(cè)各5米范圍內(nèi)不得種植可能損害管道的深根植物，不得進(jìn)行挖掘施工，不得修建建筑物或構(gòu)筑物。由此可知，管道保護(hù)（限制）用地是因?yàn)楣艿劳ㄐ兴鶎?dǎo)致的，且管道保護(hù)法關(guān)于土地權(quán)利人使用土地的限制規(guī)定未區(qū)分通行帶和保護(hù)帶，管道通行帶用地和保護(hù)帶用地對(duì)土地權(quán)利人的限制是相同的，因此，可將管道通行用地和保護(hù)用地作為一個(gè)整體進(jìn)行探討和研究。本文所述管道通行保護(hù)用地，即指地下敷設(shè)管道在運(yùn)行期間永久占用（通行帶）、對(duì)土地權(quán)利人使用土地作出限制（通行帶和保護(hù)帶）的土地。

相較于永久建設(shè)用地、臨時(shí)建設(shè)用地，管道通行保護(hù)用地的最顯著特點(diǎn)是：管道通行保護(hù)用地不要求改變土地使用權(quán)權(quán)屬，卻對(duì)土地權(quán)利人使用土地作出限制，且該限制具有強(qiáng)制性和永久性（貫穿于管道運(yùn)行期間）。

2  現(xiàn)行管道通行保護(hù)用地立法存在的問(wèn)題

天然氣管道通行保護(hù)用地的法律淵源主要為民法典、土地管理法、管道保護(hù)法等相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定。

2.1  土地管理法規(guī)定的永久用地和臨時(shí)用地制度均難以解決管道通行保護(hù)用地問(wèn)題

實(shí)踐中，天然氣管道建設(shè)通過(guò)土地基本為集體農(nóng)用地，根據(jù)管道保護(hù)法規(guī)定，原則上只要村民不在管道中心線兩側(cè)5米范圍種植深根植物或挖掘施工、搭建溫室大棚或其他建（構(gòu)）筑物，基本就可滿足管道通行保護(hù)要求。若采用永久用地制度解決管道通行保護(hù)用地問(wèn)題，雖可解決管道企業(yè)的土地權(quán)利來(lái)源問(wèn)題，但存在如下弊端：①需要經(jīng)過(guò)征收和出讓程序（部分地區(qū)天然氣管道建設(shè)項(xiàng)目永久用地供地方式為劃撥），且管道用地呈線形分布，牽涉被征收人多且分散，征收周期長(zhǎng)、成本高；②土地使用權(quán)權(quán)屬發(fā)生變更，原土地權(quán)利人對(duì)土地的合法利用（不實(shí)施法定禁止行為）不復(fù)存在，而管道企業(yè)基于管道通行保護(hù)對(duì)土地限制的程度不大，原本無(wú)需取得完整的土地使用權(quán)，這便形成土地資源浪費(fèi)。因此，永久建設(shè)用地制度不適宜管道通行保護(hù)用地。

臨時(shí)建設(shè)用地使用期限一般不超過(guò)2年，而管道通行保護(hù)對(duì)土地使用的限制貫穿于管道運(yùn)行全生命周期（一般為30年）。因此，臨時(shí)建設(shè)用地制度僅可解決管道建設(shè)期間施工用地問(wèn)題，無(wú)法解決管道通行保護(hù)用地問(wèn)題。

2.2  管道保護(hù)法立法規(guī)定及實(shí)踐中產(chǎn)生的“只補(bǔ)不征”方式亦難以解決管道通行保護(hù)用地問(wèn)題

管道保護(hù)法第十四條第二款規(guī)定：“依法建設(shè)的管道通過(guò)集體所有的土地或者他人取得使用權(quán)的國(guó)有土地，影響土地使用的，管道企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照管道建設(shè)時(shí)土地的用途給予補(bǔ)償。”結(jié)合該法第二十八條至第三十七條規(guī)定可知，管道保護(hù)法規(guī)定僅從管道運(yùn)行保護(hù)監(jiān)管角度對(duì)土地權(quán)利人土地使用作出限制，卻沒(méi)有對(duì)管道企業(yè)對(duì)土地權(quán)利人土地使用進(jìn)行限制的權(quán)利來(lái)源基礎(chǔ)進(jìn)行明確。該立法現(xiàn)狀存在如下問(wèn)題：立法規(guī)定僅是基于管道公益性屬性和保護(hù)要求，在管道通行保護(hù)和土地權(quán)利人之間構(gòu)建了公法上單向型的“禁止－處罰”關(guān)系，沒(méi)有在管道企業(yè)和土地權(quán)利人之間形成私法上雙向型的“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系。管道企業(yè)因影響土地權(quán)利人使用土地向土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償后，是否獲得了對(duì)土地進(jìn)行利用的某種用益物權(quán)，缺少制度規(guī)范，導(dǎo)致管道企業(yè)“私權(quán)利”保障缺失[1]。由于在立法上缺少“私權(quán)利”保障，單純依據(jù)課以土地權(quán)利人禁止性義務(wù)并依靠“公權(quán)力”監(jiān)管保障，往往力有不逮。如實(shí)踐中，發(fā)改部門往往將管道企業(yè)上報(bào)的管道占?jí)弘[患交由管道企業(yè)自行處理，較少行使公權(quán)力責(zé)令土地權(quán)利人消除管道占?jí)弘[患，但管道企業(yè)不享有公權(quán)力，現(xiàn)行立法又未明確賦予其私權(quán)利，給管道企業(yè)保護(hù)管道安全、消除占?jí)弘[患帶來(lái)較大阻礙。

基于管道保護(hù)法立法現(xiàn)狀，實(shí)踐中便產(chǎn)生了“只補(bǔ)不征”方式，即由管道企業(yè)和土地權(quán)利人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，對(duì)土地權(quán)利人土地利用受影響進(jìn)行補(bǔ)償，進(jìn)而獲得通過(guò)土地權(quán)利人土地以及對(duì)土地權(quán)利人土地使用進(jìn)行限制的權(quán)利。但是，由于缺少立法規(guī)范，“只補(bǔ)不征”方式在實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)以下問(wèn)題和糾紛：①多數(shù)管道企業(yè)將管道通行保護(hù)用地補(bǔ)償理解為臨時(shí)用地補(bǔ)償，僅在管道建設(shè)之前簽訂臨時(shí)用地補(bǔ)償協(xié)議，且協(xié)議約定補(bǔ)償范圍只包括管道建設(shè)之前的地上附著物補(bǔ)償和臨時(shí)用地期間的土地使用補(bǔ)償，未包括臨時(shí)用地期限屆滿后對(duì)于土地權(quán)利人土地使用受影響的補(bǔ)償；②簽訂補(bǔ)償協(xié)議需要取得土地權(quán)利人的同意，實(shí)踐中雙方關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償年限經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)議，加之管道通行保護(hù)用地呈線狀分布，涉及土地權(quán)利人多且分散，協(xié)商難度大，經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)商僵局；③經(jīng)常出現(xiàn)土地權(quán)利人在獲得補(bǔ)償當(dāng)下消除管道占?jí)弘[患，幾年后又重新實(shí)施影響管道安全的占?jí)盒袨椴⒅貜?fù)主張補(bǔ)償?shù)那樾危�顯著增加了協(xié)調(diào)成本。

因此，管道保護(hù)法立法規(guī)定及實(shí)踐中產(chǎn)生的“只補(bǔ)不征”方式均難以解決管道通行保護(hù)用地問(wèn)題。亟須通過(guò)立法對(duì)管道企業(yè)通行保護(hù)用地的權(quán)利基礎(chǔ)、管道企業(yè)與土地權(quán)利人的權(quán)責(zé)劃分予以制度化。

3  公共地役權(quán)制度有利于解決當(dāng)前管道通行保護(hù)用地困境

3.1  目前行業(yè)提出的主要解決方式

針對(duì)現(xiàn)行立法關(guān)于天然氣管道通行保護(hù)用地規(guī)范的不足，管道行業(yè)提出了多種解決方案，歸納起來(lái)主要有建設(shè)用地使用權(quán)分層、相鄰關(guān)系、管道通過(guò)權(quán)、地役權(quán)、公共地役權(quán)等。

建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立。來(lái)源于民法典第三百四十五條規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”。但是，該方案僅限于建設(shè)用地，不適用于農(nóng)用地，且要求管道企業(yè)取得地下建設(shè)用地使用權(quán)，不僅將管道企業(yè)與土地權(quán)利人之間的關(guān)系和用地程序復(fù)雜化，還增加了管道企業(yè)的管道通行保護(hù)用地成本。

相鄰關(guān)系。是指相鄰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人基于相鄰關(guān)系所負(fù)有的互相容忍和提供便利的權(quán)利和義務(wù)。但是，相鄰關(guān)系要求的提供便利義務(wù)是法定的、無(wú)償?shù)模�也�?yīng)是容忍要求最低的，無(wú)法解決管道企業(yè)通過(guò)他人土地并對(duì)土地使用進(jìn)行限制并補(bǔ)償這一用地模式。

管道通過(guò)權(quán)。第一次正式提出是在《國(guó)土資源部關(guān)于西氣東輸管道工程用地有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（國(guó)土資函〔2001〕327號(hào)），復(fù)函稱管道工程竣工后，建設(shè)單位享有管道地下通過(guò)權(quán)。其權(quán)利、義務(wù)可采取由取得管道地下通過(guò)權(quán)權(quán)利人與有關(guān)縣、市人民政府土地行政主管部門簽訂地下通過(guò)權(quán)合同的方式約定。但是，該函件是針對(duì)西氣東輸?shù)囊?guī)范性文件，缺少上位法依據(jù)，已于2010年廢止。且該方式要求管道企業(yè)與政府部門簽訂合同，忽略了土地權(quán)利人的利益，但若在簽訂主體中加入土地權(quán)利人，則易造成協(xié)商僵局[1]。

地役權(quán)。以需役地人和供役地人的合意為基礎(chǔ)，該方案仍要征得供役地人即土地權(quán)利人的同意，不符合管道通行保護(hù)用地的“公益性”屬性要求，且管道工程為線性工程，涉及土地權(quán)利人多且分散，這就要求管道企業(yè)要分別與眾多土地權(quán)利人協(xié)商并取得其同意，大大增加了協(xié)商成本且容易造成協(xié)商僵局。

公共地役權(quán)。是指基于公共利益需要，土地權(quán)利人應(yīng)當(dāng)容忍在自己土地上設(shè)定某種負(fù)擔(dān)的權(quán)利[2]。有別于“意定性”的傳統(tǒng)地役權(quán)，公共地役權(quán)既具有“公益性”“行政性”“強(qiáng)制性”特征，也可在管道企業(yè)與土地權(quán)利人之間建立私法上的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系。尤其適用管道工程、電力線路等對(duì)保護(hù)區(qū)土地利用有特別限制的公益性線性基礎(chǔ)設(shè)施。

3.2  公共地役權(quán)制度可有效解決管道通行保護(hù)用地需求

（1）公共地役權(quán)制度能有效避免管道企業(yè)與土地權(quán)利人的協(xié)商僵局。公共地役權(quán)的設(shè)立目標(biāo)為公共利益需要，具有行政強(qiáng)制性，可有效解決實(shí)踐中的最大難題，即管道企業(yè)難以解決與土地權(quán)利人就管道通行保護(hù)達(dá)成一致的“締約難”問(wèn)題。

（2）實(shí)現(xiàn)管道企業(yè)與土地權(quán)利人充分有效利用土地。在具備“強(qiáng)制性”特征的同時(shí)，公共地役權(quán)不要求征收土地，土地權(quán)利人仍可在不影響管道安全的范圍內(nèi)使用土地，而管道安全要求土地權(quán)利人對(duì)土地使用的讓渡通常比較有限。因此，公共地役權(quán)可在土地不完全喪失功能的前提下實(shí)現(xiàn)管道安全保護(hù)需求，實(shí)現(xiàn)土地資源充分利用。

（3）明確了管道企業(yè)的私權(quán)利及私權(quán)利救濟(jì)途徑。公共地役權(quán)制度明確了管道企業(yè)的權(quán)利即公共地役權(quán)，土地權(quán)利人在使用土地時(shí)不僅要考慮公法上的“禁止—處罰”關(guān)系，還要考慮與管道企業(yè)之間形成的私法上的“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系。在發(fā)生管道占?jí)弘[患爭(zhēng)議時(shí)，管道企業(yè)不僅可基于公法上的“禁止—處罰”關(guān)系請(qǐng)求管道行政主管部門對(duì)土地權(quán)利人違法行為作出處理，也可基于公共地役權(quán)確立的“權(quán)利—義務(wù)”關(guān)系通過(guò)民事維權(quán)途徑進(jìn)行救濟(jì)。

（4）較好平衡管道“公益性”和土地“財(cái)產(chǎn)性”特征。管道“公益性”特征要求管道通行保護(hù)用地不以土地權(quán)利人同意為前提，土地“財(cái)產(chǎn)性”特征又強(qiáng)調(diào)土地作為土地權(quán)利人合法財(cái)產(chǎn)依法受保護(hù)，兩者之間具有一定沖突。通過(guò)設(shè)立公共地役權(quán)，可由管道企業(yè)和土地權(quán)利人簽訂協(xié)議理順雙方權(quán)責(zé)，避免過(guò)分強(qiáng)調(diào)管道公共利益屬性和強(qiáng)制性，導(dǎo)致雙方“權(quán)利—義務(wù)”模式變?yōu)椤肮芾怼�服從”模式�?o:p>

綜上，通過(guò)設(shè)立公共地役權(quán)制度，管道企業(yè)在支付完補(bǔ)償款后獲得的私權(quán)利將得以明確，并具有立法保障。兼顧了管道的公益性與土地的財(cái)產(chǎn)性，既可實(shí)現(xiàn)土地資源的有效利用，也可有效解決管道企業(yè)與土地權(quán)利人之間的管道通行保護(hù)用地權(quán)利義務(wù)糾紛，高度契合管道通行保護(hù)用地需求。

3.3  部分國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐表明，公共地役權(quán)是可行制度

美國(guó)、俄羅斯、法國(guó)、荷蘭、瑞士、巴西、智利等國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)的立法實(shí)踐表明公共地役權(quán)制度是解決天然氣管道通行保護(hù)用地問(wèn)題的可行制度。

美國(guó)于1861年通過(guò)了統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)制度法案，規(guī)定保護(hù)地役權(quán)是不動(dòng)產(chǎn)持有人對(duì)于該不動(dòng)產(chǎn)施加積極或消極義務(wù)后所享有的一項(xiàng)非占有性權(quán)益。緬因州在此基礎(chǔ)上于2007年通過(guò)了美國(guó)第一部地役權(quán)改革法案，該法案在保護(hù)地役權(quán)登記、保護(hù)地役權(quán)的監(jiān)管、補(bǔ)充執(zhí)法、法案的修訂和終止、土地合并與處理稅產(chǎn)等五個(gè)方面改革了保護(hù)地役權(quán)制度，成功構(gòu)建了保護(hù)地役權(quán)制度的支撐體系，被認(rèn)為是一次成功的法治實(shí)踐[3]。

俄羅斯聯(lián)邦土地法典第四章第二十三條將地役權(quán)區(qū)分為私人地役權(quán)與公共地役權(quán)。俄羅斯民法學(xué)者一般認(rèn)為，公共地役權(quán)與民法傳統(tǒng)中的人役權(quán)、地役權(quán)概念間存在顯著區(qū)別，不是一種單獨(dú)的他物權(quán)類型，而是對(duì)供役地（或其他財(cái)產(chǎn)）所有權(quán)的限制措施[4]。

法國(guó)“行政地役權(quán)”包括“城市規(guī)劃地役權(quán)”和“公用地役權(quán)”兩種。“城市規(guī)劃地役權(quán)”是指供役地上的負(fù)擔(dān)或限制來(lái)源于國(guó)家或地方城市規(guī)劃；“公用地役權(quán)”中供役地上的負(fù)擔(dān)或限制來(lái)源于以公眾利益為目的的眾多法律[6]。

3.4  我國(guó)具備設(shè)立公共地役權(quán)的法理基礎(chǔ)

我國(guó)民法典雖然沒(méi)有規(guī)定公共地役權(quán)，但具有相應(yīng)的法理基礎(chǔ)，如地役權(quán)和相鄰關(guān)系。公共地役權(quán)便是介于地役權(quán)和相鄰關(guān)系之間的一種權(quán)利，是兩項(xiàng)權(quán)利的完美結(jié)合，即公共地役權(quán)相當(dāng)于相鄰關(guān)系中的“法定性”“強(qiáng)制性”與地役權(quán)中的“合同性”“雙方權(quán)利義務(wù)對(duì)等性”的完美結(jié)合。管道保護(hù)法第十四條第二款規(guī)定具有該種結(jié)合的雛形。

綜上，公共地役權(quán)是解決管道通行保護(hù)用地問(wèn)題的最佳制度，但要想充分發(fā)揮該制度優(yōu)勢(shì)，除確立公共地役權(quán)這一權(quán)利類型外，還需有完善的配套制度，如申請(qǐng)制度、權(quán)責(zé)邊界、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、審查制度、確權(quán)制度、登記制度、監(jiān)管制度、終止制度等。

4  結(jié)語(yǔ)

土地使用權(quán)作為用益物權(quán)依法受保護(hù)，天然氣管道建設(shè)系民生工程，惠及社會(huì)公眾，其公益性屬性及線性建設(shè)特點(diǎn)要求管道企業(yè)可穿越他人土地并限制他人土地使用。如何平衡土地權(quán)利人個(gè)人用益物權(quán)保護(hù)和社會(huì)公眾公共利益保障，同時(shí)明確管道企業(yè)穿越他人土地并限制他人土地使用的權(quán)利基礎(chǔ)、理順管道企業(yè)和土地權(quán)利人關(guān)系和權(quán)責(zé)劃分，是天然氣管道通行保護(hù)用地制度的關(guān)鍵。通過(guò)對(duì)比行業(yè)提出的各種土地利用制度，不難發(fā)現(xiàn)公共地役權(quán)制度既可平衡管道代表的公共利益和土地權(quán)利人的個(gè)體利益，也明確了管道企業(yè)穿越他人土地并限制他人土地使用的權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)容，理順了雙方關(guān)系和權(quán)責(zé)，可較大程度上避免管道占?jí)弘[患并為管道占?jí)弘[患處理提供私權(quán)利保障。因此，公共地役權(quán)制度是目前解決管道通行保護(hù)用地問(wèn)題的最佳制度。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：陳東生，碩士研究生，正高級(jí)工程師，現(xiàn)任陜西省天然氣股份有限公司黨委副書記、總經(jīng)理，主要從事天然氣行業(yè)安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理、工程建設(shè)等工作。聯(lián)系方式：029-86156021，33560062@qq.com。