《管道安全保護》編輯部：《石油天然氣管道保護法》作為我國油氣管道運輸領(lǐng)域唯一的一部重要法律，實施15年來，各級政府和管道企業(yè)以此為武器，多管齊下，有力保障了管道安全運行，維護了國家能源安全和公共安全。同時，其多元廣泛的社會實踐也為我們提供了寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)。法律是治國的重器，良法是善治之前提。重視管道保護法研究工作，持續(xù)推動法律的實施和完善，有利于更好地發(fā)揮法律引領(lǐng)作用，營造良好的法治環(huán)境，保障管道運輸業(yè)高質(zhì)量安全發(fā)展。為此我們請甘肅省管道保護協(xié)會名譽會長朱行之就管道保護法相關(guān)問題談?wù)勛约旱难芯啃牡茫�與讀者進行交流。。郵箱：guandaobaohu@163.com。

編輯部：《石油天然氣管道保護法》于2010年施行至今已15周年了，您是如何評價這部法律的？

朱行之：管道保護法針對當(dāng)時國內(nèi)管道保護面臨的嚴(yán)峻形勢，以保障油氣管道安全、維護國家能源安全和公共安全為宗旨，第一次從管道保護體制、規(guī)劃建設(shè)和運行階段的保護、工程相交相遇關(guān)系處理以及法律責(zé)任等方面作出了較為明確的規(guī)定，體現(xiàn)了全面、科學(xué)、依法保護管道的先進理念。

全面保護，就是從管道的規(guī)劃、選線，到施工、建設(shè)，到運行、報廢都提出了明確要求，對各級地方政府、政府有關(guān)部門、管道企業(yè)、相關(guān)單位和個人都明確了保護責(zé)任，體現(xiàn)了全過程、全方位保護。

科學(xué)保護，就是要求管道企業(yè)采用先進技術(shù)、科學(xué)設(shè)定保護距離、合理設(shè)置當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，體現(xiàn)管道保護的科學(xué)性、合理性。

依法保護，就是明確界定管道保護相關(guān)當(dāng)事人的法定義務(wù)和嚴(yán)格責(zé)任，體現(xiàn)管道保護的強制性和有效性。

這部法律還有一個鮮明的特點，就是重視建立完善的管道保護管理體制，并盡可能作出了明確具體的規(guī)定。如在總則規(guī)定了各級地方人民政府是管道保護工作的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者。應(yīng)當(dāng)高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，建立健全有效的部門、企業(yè)協(xié)調(diào)配合工作機制，督促、檢查有關(guān)部門依法履行管道保護職責(zé)，組織排除安全隱患，進行管道事故應(yīng)急處置。規(guī)定了主管管道保護工作的部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)各負(fù)其責(zé)，履行指導(dǎo)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、依法查處的管理職責(zé)。

規(guī)定了管道企業(yè)是管道保護的第一責(zé)任人。其管道安全保護責(zé)任貫穿于管道規(guī)劃、建設(shè)、運行的全過程，貫穿于內(nèi)部安全管理和外部安全防范的各個環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、合理選線、加強建設(shè)質(zhì)量管理，從源頭上保證管道安全；應(yīng)當(dāng)加強對管道的巡護、檢測、監(jiān)測和維修，及時發(fā)現(xiàn)并處理安全隱患；應(yīng)當(dāng)制定安全事故應(yīng)急預(yù)案并加強演練，發(fā)生安全事故應(yīng)當(dāng)及時進行救援和處置。

還規(guī)定了管道沿線有關(guān)單位和個人依法負(fù)有保護管道的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守管道保護距離規(guī)定，不得破壞管道，不得從事危害管道安全的種植、養(yǎng)殖、施工等活動，并為有關(guān)部門和管道企業(yè)的管道保護活動提供必要的便利。同時，管道沿線單位和群眾的合法權(quán)益受法律保護，因管道建設(shè)、運行和保護而受到的損失應(yīng)當(dāng)?shù)玫胶侠碣r償或補償。

2010年9月25日，在管道保護法實施前夕，我隨同甘肅省政府領(lǐng)導(dǎo)同志到北京參加了全國人大法律委員會召開的管道保護法實施座談會，時任全國人大常委會副委員長的華建敏同志在會上指出，油氣管道是連接油氣資源與市場的橋梁和紐帶，是重要的能源基礎(chǔ)設(shè)施，同時又是經(jīng)濟社會發(fā)展的“生命線”。他說，保護油氣管道安全，絕不僅僅是保護管道企業(yè)的利益，更重要的，它保障的是廣大人民群眾的正常生活和公共安全，保障的是國家的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。華建敏副委員長進一步指出，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的加快，經(jīng)濟建設(shè)、城市發(fā)展與油氣管道保護之間的矛盾更加尖銳復(fù)雜，確保油氣管道安全的任務(wù)仍然艱巨。管道保護法的頒布和實施，把保護我國油氣管道納入了法治軌道，提供了有力的法律保障。這對于增強全社會保護管道的意識，推進依法行政，加強和規(guī)范管道保護工作，促進企業(yè)改進管理、解決和排除影響管道安全的問題和隱患，從而確保管道安全，具有重要作用。今天我們重溫這段話，仍然感到有它的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

編輯部：您認(rèn)為當(dāng)前管道保護法實施還存在哪些問題和不足？

朱行之：管道保護法通俗易懂，很接地氣，是指導(dǎo)性和操作性都很強的一部特別法。對于各有關(guān)方面依法開展保護工作，解決管道安全運行面臨的一些突出問題，提升全社會對管道安全的關(guān)注度，改善管道外部運行環(huán)境，發(fā)揮了積極的作用。但是我們也要看到，隨著時間的推移，法律自身存在的一些不足特別是實施方面的問題逐漸顯露出來。

（1）對公共安全距離缺乏明確要求。條文偏重于管道自身安全的保護，如對保護管道安全的距離要求，有關(guān)條款規(guī)定的比較細(xì)，具體到5米、50米、500米、1000米不等。而有關(guān)保護公共安全的距離要求則規(guī)定的比較原則，如管道保護法第三十一條對在管道周邊修建人口密集建筑物與管道應(yīng)保持的“距離”，沒有作出具體規(guī)定，只是提出要按照“保障管道及建筑物、構(gòu)筑物安全和節(jié)約用地的原則”來確定。由于缺少具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致法律這一規(guī)定難以執(zhí)行。

（2）部分條款已不能適應(yīng)技術(shù)進步的需要。如第三十二條規(guī)定，在穿越河流的管道兩側(cè)各500米地域范圍內(nèi)，禁止拋錨、拖錨、挖砂、挖泥等行為。目前國內(nèi)穿越大江大河的管道均采用了盾構(gòu)和定向鉆等先進的技術(shù)手段，完全可以避免上述行為對管道造成傷害，從而減少管道建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，上述規(guī)定顯得過于保守。又如第三十條規(guī)定，在管道上方禁止種植深根植物以防止其根系對管道防腐層造成損壞，由于長輸管道早些年普遍推行了3PE新型防腐材料，實驗和調(diào)查均證明植物根系不會對防腐層造成損壞。但一些地方仍然以法律規(guī)定作為依據(jù)，將果樹等深根植物作為占壓清理對象，既增加了工作量，又帶來了不必要的矛盾。

（3）部分重要條款缺乏技術(shù)規(guī)范支持。如第十三條提出新建管道選線與建筑物、構(gòu)筑物、鐵路、公路等之間應(yīng)保持國家技術(shù)規(guī)范的強制性要求規(guī)定的“保護距離”。這個規(guī)定主要為了保護公共安全，是法律的核心條款之一。由于涉及“保護距離”的國家技術(shù)規(guī)范遲遲沒有出臺，而GB 50253―2014《輸油管道工程設(shè)計規(guī)范》和GB 50251―2015《輸氣管道工程設(shè)計規(guī)范》關(guān)于管道與建筑物、構(gòu)筑物之間的距離不應(yīng)小于5米的規(guī)定，只是出于管道自身安全的需要，顯然不符合法律的原意。

（4）管道保護法律體系不完善。安全生產(chǎn)法于2002年頒布至今，已修訂過三次，各地條例完全配套。而管道保護法尚未進行過修訂，與法律配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章還是空白，只有浙江、天津、山東、貴州等少數(shù)省市出臺了地方條例。管道保護執(zhí)法隊伍不健全，有的甚至沒有對違法行為采取過任何處罰措施。

（5）管道保護法定職責(zé)沒有完全到位。一些相關(guān)單位的管道保護法定職責(zé)沒能完全落實；一些單位采取實用主義的態(tài)度，只執(zhí)行對自己有利的條款，不愿承擔(dān)更多的責(zé)任；一些單位對法律學(xué)習(xí)、宣傳不夠，不重視研究解決深層次的法律問題等等，以上種種，都影響了法律公正有效的實施。

編輯部：您認(rèn)為開展管道保護法研究工作有哪些重點？

朱行之：管道保護法研究工作的重點，主要圍繞如何完善法律功能、提升法律效力和實施效果以及加強法律體系建設(shè)開展。為此有幾點建議供討論。

（1）研究管道保護管理體制，落實管道保護法定職責(zé)。管道保護法規(guī)定，國務(wù)院能源主管部門主管全國管道保護工作，國務(wù)院應(yīng)急管理、市場監(jiān)管、自然資源、公安等相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)管道保護的相關(guān)工作。據(jù)了解，法律這一規(guī)定并沒有落實到上述部門的三定方案。另外，鐵路、公路、電力等行業(yè)的安全監(jiān)管和保護工作同屬一個部門管理，唯獨管道將其拆分為兩個不同部門管理，存在管理重疊和監(jiān)管盲區(qū)，難以形成有效合力。建議對現(xiàn)行管道保護管理體制進行認(rèn)真研究，落實各部門管道保護法定職責(zé)，推進跨部門綜合監(jiān)管，或者設(shè)立專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，對管道全生命周期的安全生產(chǎn)和保護實行一體化管理，提升管理效能，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

（2）研究管道保護法律體系建設(shè)，提高法治保障程度。管道保護法缺少配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章，缺少地方條例和相關(guān)技術(shù)規(guī)范的支撐。部分條款單方面考慮管道運行保護的需要，規(guī)定的過于嚴(yán)格，影響到管道建設(shè)選線和土地合理利用。而涉及到公共安全和群眾利益的條款又過于原則，操作性比較差。建議吸納先進施工技術(shù)、安全技術(shù)、監(jiān)（檢）測技術(shù)和完整性管理等方法，運用于法律相關(guān)條款和強制性技術(shù)規(guī)范的修訂完善，做好配套國務(wù)院和地方法規(guī)以及部門規(guī)章的制定工作，形成健全的管道保護法律體系。

（3）研究管道與國土規(guī)劃關(guān)系，留足安全發(fā)展空間。據(jù)調(diào)查一些地區(qū)國土空間規(guī)劃與管道規(guī)劃缺乏銜接，造成高后果區(qū)呈現(xiàn)無序增長的狀態(tài)，違法占壓、施工挖掘損壞現(xiàn)象屢禁不止，土地資源難以得到有效開發(fā)利用。相關(guān)部門和企業(yè)應(yīng)根據(jù)管道保護法第十二條、第二十條等規(guī)定內(nèi)容，落實管道企業(yè)報送管道數(shù)據(jù)的法定責(zé)任，將管道規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃統(tǒng)一管理，同時各專項規(guī)劃要充分考慮管道安全的需要，對管道提前采取必要的保護措施，以利于各方長期穩(wěn)定運行。

（4）研究管道與建筑物的保護距離，保障公共安全。將管道保護法第十三條、三十一條等原則性規(guī)定具體化，研究在管道中心線兩側(cè)一定距離范圍設(shè)置保護帶，禁止修建居民小區(qū)等人口密集場所和易燃易爆物品的生產(chǎn)經(jīng)營存儲場所。在管道高后果區(qū)和影響半徑范圍內(nèi)修建上述場所，建設(shè)單位應(yīng)進行風(fēng)險評估提出保護方案，報管道所在地政府主管部門批準(zhǔn)后，方可建設(shè)。強化應(yīng)急救援方面的條款，增加群眾自救等內(nèi)容。

（5）研究建立公共地役權(quán)制度，保障管道用地權(quán)利。目前管道敷設(shè)用地存在“臨時使用、長期占用”等問題，引發(fā)企地矛盾并影響管道安全運行。建議根據(jù)管道保護法第十四條、第三十條規(guī)定，依照民法典等規(guī)定，由當(dāng)?shù)卣�府組織管道企業(yè)與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，明確當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)，省級政府主管部門根據(jù)對土地使用影響程度制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，保障管道用地權(quán)利。

編輯部：協(xié)會作為國內(nèi)石油天然氣管道保護領(lǐng)域唯一的社會組織，在開展法律研究方面做了哪些工作？

朱行之：協(xié)會成立11年來一直致力于促進管道保護法的宣傳貫徹落實，主要開展了以下研究工作。

（1）《甘肅省石油天然氣管道保護條例》起草工作。條例草稿在上位法的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合甘肅實際，在發(fā)揮基層政府作用、保障管道用地權(quán)利、維護土地權(quán)利人合法權(quán)益、設(shè)置保護距離等問題上有所創(chuàng)新和突破。經(jīng)九易其稿報送甘肅省發(fā)展和改革委審定。

（2）《關(guān)于石油天然氣管道保護法修訂相關(guān)重大問題建議研究》課題。圍繞預(yù)防施工挖掘損壞管道和落實管道土地使用權(quán)利，通過對甘肅張掖等管道沿線地區(qū)實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題根源主要在于管道用地方式不合理，建議地方政府和管道企業(yè)依據(jù)民法典規(guī)定，與土地權(quán)利人簽訂地役權(quán)合同，按照對土地使用影響程度給予合理補償，明確雙方權(quán)利義務(wù)，保障管道企業(yè)用地權(quán)利。研究成果獲得中國石油軟科學(xué)研究優(yōu)秀成果三等獎。

（3）《深根植物根系對管道防腐層影響咨詢項目》課題。通過開挖西部管道公司在甘肅境內(nèi)西氣東輸、雙蘭管道等油氣管道上方80余棵深根植物，基本摸清了主要樹種根系分布規(guī)律及對管道防腐層影響，提出了深根植物占壓清理和種植指導(dǎo)意見，被管道企業(yè)所采納。

（4）《石油天然氣管道保護法立法問題研究》課題。吸納了完整性管理等技術(shù)進步成果和浙江、山東等省管道保護地方法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗，對管道保護法61項條款中的24項提出修訂建議，包括在管道周邊設(shè)置保護帶和咨詢區(qū)、采用地役權(quán)制度等，增加了“監(jiān)督檢查”1章和7項條款，規(guī)定了有關(guān)部門應(yīng)履行的管道保護職責(zé)。將法律規(guī)范的重點由防止違法占壓、施工挖掘損壞、打孔盜油向管道本質(zhì)安全延伸，豐富了法律內(nèi)涵和功能。經(jīng)國家能源局法改司組織專家評審，認(rèn)為達到了國內(nèi)領(lǐng)先水平。

（5）《油氣管道保護典型案例研究》課題。課題研究報告收集了110多份案例，歸納整理分析管道規(guī)劃建設(shè)、運行保護、工程相交相遇、法律責(zé)任等法律規(guī)定的落實情況和經(jīng)驗教訓(xùn)，提出了改進建議。經(jīng)國家能源局油氣司組織專家評審，認(rèn)為課題填補了我國管道保護領(lǐng)域的空白。在此基礎(chǔ)上經(jīng)補充完善編寫成書，已由中國石化出版社出版。

（6）舉辦了“石油天然氣管道安全保護蘭州論壇”。邀請國務(wù)院法制辦、有關(guān)省市、管道企業(yè)等80多位代表進行交流探討。為了解管道保護法實施效果以及公眾的評價意見，舉辦了國內(nèi)首次管道保護法實施情況問卷調(diào)查活動，累計有5000多人瀏覽、2468人投票，調(diào)查結(jié)果為有關(guān)部門和企業(yè)決策提供了參考。

編輯部：您對下一步工作有什么建議？

朱行之：法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。當(dāng)前我們要加快推進管道保護法的實施，尤其是對一些被“束之高閣”的重要條款要盡快創(chuàng)造條件運用于實踐，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，以便為下一步法律的修訂完善提供可靠依據(jù)。對此有幾點建議。

（1）解決好影響法律實施的核心要素。比如針對“保護距離”“距離”“補償”“土地使用權(quán)”等難點問題，充分運用管理和技術(shù)進步成果，抓緊制定相關(guān)國家技術(shù)規(guī)范或在已有技術(shù)規(guī)范中補充相關(guān)內(nèi)容，或?qū)ΜF(xiàn)行有關(guān)條款及時作出說明或解釋，使現(xiàn)實緊迫問題優(yōu)先得到解決。在此基礎(chǔ)上，自下而上穩(wěn)妥推進，進一步研究制定部門規(guī)章乃至國務(wù)院條例，經(jīng)過一段時間證明成熟可行，最后再考慮對法律進行必要的修訂完善。

（2）發(fā)揮地方和企業(yè)立法的主體作用。地方法規(guī)是管道保護法律體系的基礎(chǔ)。我國地域遼闊，環(huán)境千差萬別，法律實施應(yīng)主要依靠各省市區(qū)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和地方法規(guī)的支撐，完全靠一部法律解決全國的問題既無必要也不可能。管道保護地方法規(guī)要結(jié)合各地的實際情況，創(chuàng)造性地貫徹落實法律要求，充分尊重基層的首創(chuàng)精神，不搞一刀切。要抓住國家管網(wǎng)機構(gòu)改革的有利時機，由新成立的國家管網(wǎng)各省公司會同地方政府管道保護主管部門，根據(jù)所在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、自然地理環(huán)境和管道建設(shè)運行特點，以管道保護法為指導(dǎo)，緊扣工作的薄弱環(huán)節(jié)研究制定具體實施辦法，經(jīng)實踐檢驗后可上升為地方法規(guī)。

（3）對國內(nèi)外管道保護制度開展調(diào)研。重點了解相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)、行政許可制度和保護措施。了解鐵路、公路、電力等部門安全保護制度的主要內(nèi)容，以及土地使用權(quán)利、保護距離設(shè)置等相鄰關(guān)系的處理經(jīng)驗。聽取政府有關(guān)部門和管道企業(yè)的意見建議，征求當(dāng)年參與制定管道保護法工作的有關(guān)專家的意見建議。

（4）確定管道保護法修訂的重點內(nèi)容。根據(jù)國家能源局、國家管網(wǎng)集團的安排部署，建議組織專班圍繞管道保護管理體制機制、管道規(guī)劃建設(shè)、用地權(quán)利、高后果區(qū)管理、保護距離設(shè)定、相交相遇關(guān)系處理、預(yù)防占壓和施工挖掘損壞、事故應(yīng)急救援等重點難點問題深入開展研究，提出修訂完善建議。設(shè)立專項基金保證研究工作的順利進行。

（5）舉行管道保護法培訓(xùn)研討活動。政府管道保護主管部門和管道企業(yè)合作舉辦多層級法律培訓(xùn)研討活動，總結(jié)法律實踐經(jīng)驗，分析存在問題，加深對管道保護法的理解和掌握，運用法律知識和典型案例指導(dǎo)解決現(xiàn)實問題，為法律實施與完善奠定堅實基礎(chǔ)。

黨的二十大號召我們要加快建設(shè)法治社會。對于管道行業(yè)來講，就是要貫徹落實好管道保護法，不斷完善和激發(fā)法律的活力，完整發(fā)揮法律保護管道安全運行、維護國家能源安全和公共安全的功能，建立全覆蓋的管道保護法治環(huán)境，以有效應(yīng)對各種安全風(fēng)險的挑戰(zhàn)。這是建設(shè)法治社會的題中應(yīng)有之義，也是管道保護協(xié)會義不容辭的責(zé)任。