浙江省油氣管道第三方施工作業(yè)行政許可制度實踐

黃強 陳強

國家管網(wǎng)集團東部儲運寧波輸油分公司

石油天然氣管道作為國家能源輸送體系的核心基礎(chǔ)設(shè)施，其安全穩(wěn)定運行直接關(guān)系國家能源安全與公共安全。國務(wù)院能源主管部門依據(jù)《石油天然氣管道保護法》第三十五條等規(guī)定，將管道周邊高風(fēng)險施工作業(yè)納入了行政許可管理。浙江省管道保護主管部門通過建立預(yù)評價、整治、后評價（以下簡稱 “預(yù)—整—后”）全流程管控機制，將預(yù)評價前置為審批條件，確保行政許可制度落地見效，提升了管道安全治理效能。

1  制度邏輯：為何需要 “預(yù)—整—后”全流程管控？

第三方施工是油氣管道安全的主要外部風(fēng)險源之一，野蠻施工、信息不對稱、責(zé)任邊界模糊等問題，易導(dǎo)致管道破損、泄漏甚至發(fā)生爆炸事故。傳統(tǒng)監(jiān)管多聚焦事后處置，難以從源頭防范風(fēng)險；而行政許可制度若缺乏全流程支撐，易陷入審批即終點的形式化困境。
“預(yù)—整—后” 全流程管控的核心邏輯，在于構(gòu)建 “源頭預(yù)判—過程控險—事后優(yōu)化” 的閉環(huán)管理體系：通過預(yù)評價解決風(fēng)險在哪、等級如何的問題，為審批提供科學(xué)依據(jù)；通過整治解決風(fēng)險怎么防、責(zé)任誰來擔(dān)的問題，確保安全措施落地；通過后評價解決管控效果如何、制度怎么改的問題，推動監(jiān)管制度持續(xù)迭代。三者環(huán)環(huán)相扣，既強化行政許可的剛性約束，又提升安全監(jiān)管的精準性與高效性，最終實現(xiàn)安全與效率的平衡。

2  實踐路徑：“預(yù)—整—后” 全流程管控如何落地？

（1）預(yù)評價：行政許可前置核心，筑牢風(fēng)險分級管控基礎(chǔ)。

預(yù)評價是管道第三方施工行政許可受理的第一道防線，承擔(dān)風(fēng)險識別與分級管控的基礎(chǔ)作用，其核心價值在于通過專業(yè)評估實現(xiàn)精準畫像、分類施策。
預(yù)評價的實施邏輯。由專業(yè)預(yù)評價單位對第三方施工開展系統(tǒng)性評估，核心評估要素包括三大類。

作業(yè)屬性：明確施工類型（如挖掘、爆破、穿越等）、作業(yè)規(guī)模與工期，判斷作業(yè)對管道的直接干擾程度。空間關(guān)系：精準測算施工區(qū)域與管道的距離，結(jié)合管道埋深、管徑等參數(shù)，評估外力影響的傳導(dǎo)風(fēng)險。環(huán)境條件：分析施工區(qū)域地質(zhì)結(jié)構(gòu)（如松軟土、巖石層）、水文狀況及周邊敏感設(shè)施，排查間接安全隱患。

基于評估結(jié)果建立科學(xué)風(fēng)險分級標準，將第三方施工作業(yè)劃分為低風(fēng)險、中風(fēng)險、高風(fēng)險三類，為后續(xù)審批與管控提供依據(jù)。

預(yù)評價的實踐價值。浙江省油氣管道保護主管部門率先將預(yù)評價作為第三方施工審批前置條件，形成多重效益。

優(yōu)化行政效率：對無重大安全隱患的低風(fēng)險作業(yè)簡化審批流程，既減少行政資源浪費，又降低市場主體制度性交易成本，實現(xiàn)安全監(jiān)管與效率提升的雙贏。強化基層協(xié)同：分公司、作業(yè)區(qū)等基層管道管理單位憑借貼近現(xiàn)場、熟悉環(huán)境的優(yōu)勢，協(xié)助核實施工信息、排查隱蔽風(fēng)險，提升預(yù)評價的精準性與全面性。降低事故風(fēng)險：自該機制在浙江落地后，第三方施工損壞管道的事件大幅下降，未發(fā)生野蠻施工導(dǎo)致的管道損毀，從源頭遏制了安全事故。

（2）整治：聚焦高風(fēng)險精準管控，構(gòu)建責(zé)任閉環(huán)體系。

整治環(huán)節(jié)是針對預(yù)評價識別的中高風(fēng)險作業(yè)實施的 “靶向管控”，核心是通過明確責(zé)任、細化措施、全程跟蹤，阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。

整治環(huán)節(jié)的核心舉措。厘清三方責(zé)任邊界，形成閉環(huán)管理。

油氣管道企業(yè)：承擔(dān)日常監(jiān)護責(zé)任，需指派專人現(xiàn)場值守，實時指導(dǎo)監(jiān)督，及時預(yù)警異常情況。第三方施工單位：履行現(xiàn)場作業(yè)主體責(zé)任，需根據(jù)預(yù)評價結(jié)論制定專項防護方案，明確物理隔離（如設(shè)置防護欄、警示標識）、設(shè)備操作規(guī)范（如限制挖掘機械作業(yè)力度）、實時監(jiān)測頻次（如每2小時記錄管道周邊沉降數(shù)據(jù)）等要求，并同步落實應(yīng)急演練與物資儲備（如配備泄漏封堵工具、應(yīng)急通訊設(shè)備）。浙江省油氣管道保護主管部門：負責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，建立 “方案預(yù)審—現(xiàn)場督查—問題整改” 全流程跟蹤機制，發(fā)現(xiàn)防護方案不達標、措施執(zhí)行不到位的情況，責(zé)令整改，直至符合安全標準。

強化措施落地監(jiān)督。浙江省油氣管道保護主管部門通過 “動態(tài)巡查+技術(shù)賦能” 確保整治效果：一方面定期赴現(xiàn)場核查防護措施執(zhí)行情況，另一方面利用視頻監(jiān)控、物聯(lián)網(wǎng)傳感器等技術(shù)，遠程實時監(jiān)控施工動態(tài)，避免紙上整改、形式整改。

（3）后評價：閉環(huán)管理優(yōu)化引擎，推動制度迭代。

后評價是全流程管控的收尾與起點，既是對本次施工管控效果的檢驗，也是下一輪制度優(yōu)化的依據(jù)，核心目標是讓監(jiān)管更適配實際需求。

后評價的評估維度。施工完成后，從三個核心指標開展全面復(fù)盤。

風(fēng)險預(yù)判準確率：驗證預(yù)評價識別的風(fēng)險點與實際發(fā)生的風(fēng)險是否一致，判斷預(yù)評價指標是否遺漏關(guān)鍵因素（如是否未考慮汛期對施工的影響）。措施執(zhí)行到位率：核查整治環(huán)節(jié)要求的防護措施是否 100% 落地，分析未執(zhí)行或執(zhí)行不到位的原因（如企業(yè)成本壓力、監(jiān)管頻次不足）。安全效果達標率：評估施工后管道是否保持完好、周邊環(huán)境是否未受影響，判斷管控措施的實際效果。

后評價的價值轉(zhuǎn)化。建立 “評價結(jié)果—制度優(yōu)化” 聯(lián)動機制，將后評價結(jié)論轉(zhuǎn)化為具體改進措施。

若某類作業(yè)的風(fēng)險預(yù)判準確率偏低，調(diào)整預(yù)評價指標權(quán)重（如增加施工季節(jié)作為評估要素）。若措施執(zhí)行到位率不足，優(yōu)化整治流程（如增加監(jiān)管部門現(xiàn)場抽查頻次）。若安全效果達標率良好，將該類作業(yè)的管控經(jīng)驗固化為行業(yè)標準。

通過這種 “實踐—評估—優(yōu)化” 的良性循環(huán)，持續(xù)提升行政許可管理的科學(xué)性，避免制度與實際脫節(jié)。

3  安全價值：全流程管控為油氣管道安全帶來什么？

“預(yù)—整—后” 全流程管控機制的落地，不僅是行政許可制度的具象化延伸，更從三個維度為油氣管道安全提供堅實保障。
安全維度：從源頭到末端全鏈條防范風(fēng)險，大幅降低第三方施工導(dǎo)致的管道事故，守護國家能源生命線安全；效率維度：通過風(fēng)險分級實現(xiàn)差異化管控，低風(fēng)險作業(yè)簡化審批、高風(fēng)險作業(yè)精準管控，既避免監(jiān)管 “一刀切”，又降低企業(yè)制度性交易成本；治理維度：清晰界定油氣管道企業(yè)、第三方施工單位、浙江省油氣管道保護主管部門的責(zé)任邊界，解決誰都管、誰都不管的困境，同時通過后評價推動監(jiān)管制度持續(xù)優(yōu)化，提升管道安全治理的現(xiàn)代化水平。

4  總結(jié)：全流程管控是管道安全的保障

“預(yù)—整—后”全流程管控機制，是落實《石油天然氣管道保護法》、保障行政許可制度見效的關(guān)鍵支撐。其本質(zhì)是通過系統(tǒng)化思維、閉環(huán)化管理、精準化施策，將油氣管道第三方施工安全風(fēng)險管在事前、控在事中、改在事后。從浙江省油氣管道保護主管部門的實踐來看，這一機制不僅能有效防范安全事故，更能實現(xiàn)安全監(jiān)管與行政效率的雙贏。未來，隨著物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的融入，全流程管控將進一步向智能化預(yù)判、數(shù)字化監(jiān)管升級，為服務(wù)國家能源戰(zhàn)略、保障能源安全提供更加強勁的制度動力。

作者簡介：黃強，現(xiàn)任寧波分公司管道保衛(wèi)部部長。長期從事油氣管道保護工作，配合浙江省管道保護主管部門處置多起第三方違法施工活動，對第三方施工作業(yè)進行科學(xué)歸類，探索建立有效管控措施，有效遏制了第三方施工作業(yè)損壞管道事件的發(fā)生，保障了管道安全運行。

陳強，寧波分公司維搶修隊書記兼副隊長，長期從事油氣管道保護和管道維搶修工作，曾協(xié)助浙江省管道保護主管部門處置油氣管道應(yīng)急維搶修，保障油氣管道安全。