姜乃良

國家管網(wǎng)集團(tuán)山東公司

近年來，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的快速發(fā)展，油氣管道周邊的第三方施工作業(yè)數(shù)量激增，成為威脅管道安全的主要風(fēng)險(xiǎn)源。有業(yè)內(nèi)人士指出，截至2024年，埋地管線因第三方施工損壞造成事故事件的比例超過70%[1]。因此，貫徹落實(shí)《石油天然氣管道保護(hù)法》和《山東省石油天然氣管道保護(hù)條例》，配合政府管道保護(hù)主管部門建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分類和監(jiān)管機(jī)制，對管控第三方施工損壞風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。

1  準(zhǔn)確理解和把握第三十五條規(guī)定

為了有效防范第三方施工作業(yè)對管道的損壞，各級政府管道保護(hù)主管部門根據(jù)《石油天然氣管道保護(hù)法》第三十五條等規(guī)定，將管道周邊可能影響管道安全的各類施工作業(yè)納入行政許可事項(xiàng)管理。但施工作業(yè)類型復(fù)雜，在相關(guān)規(guī)定實(shí)施的過程中，也出現(xiàn)一些需要思考的問題。如不同施工作業(yè)對管道產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)大小不同，是否應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理；根據(jù)法律規(guī)定，管道企業(yè)和施工單位應(yīng)當(dāng)就施工作業(yè)方案協(xié)商一致，并簽訂安全防護(hù)協(xié)議，是否意味著可以繞過政府主管部門的行政許可手續(xù)而“快速通過”；在雙方協(xié)商不成的情況下，如何科學(xué)公正組織安全評審；不少第三方施工作業(yè)發(fā)生在鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安監(jiān)機(jī)構(gòu)是否可以作為管理方參與監(jiān)管等等，需要深入研究并進(jìn)一步作出明確規(guī)定。

2  科學(xué)確定第三方施工作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

第三方施工可按照距離管道遠(yuǎn)近，分為近距離、中距離、遠(yuǎn)距離施工（0至5米、5米至50米、50米以上）；按照施工類型，可分為大型第三方施工和小型第三方施工；按照施工方式，可分為豎向機(jī)械作業(yè)類（如挖掘機(jī)、打樁機(jī)、鉆探機(jī)作業(yè)等）、橫向機(jī)械作業(yè)類（如頂管、定向鉆等）、人工作業(yè)類（如人工開挖探坑、人工清理溝渠、樹木移植等）；按照管道運(yùn)行年限，可分為一般管道（投產(chǎn)運(yùn)行20年以內(nèi)）、老舊管道（投產(chǎn)運(yùn)行超過20年以上）、停運(yùn)封存管道；按照周邊環(huán)境，可分為人員密集區(qū)域、環(huán)境敏感區(qū)域、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域等。

為了管控好第三方施工的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)綜合值大小進(jìn)行科學(xué)分級，采取相應(yīng)的管控措施。分級應(yīng)綜合考慮與管道距離、施工類型、施工方式、管道運(yùn)行情況、周邊環(huán)境、施工單位資質(zhì)等因素，通過設(shè)置權(quán)重和分值，進(jìn)行綜合評估。影響因素可參考表 1設(shè)置。

表 1 影響因素權(quán)重分配及分值設(shè)置

影響系數(shù)則是考慮到施工期是否處于節(jié)假日或重大節(jié)日期間，是否存在惡劣天氣等情況，風(fēng)險(xiǎn)閾值可參考表 2設(shè)置。

表 2 風(fēng)險(xiǎn)閾值設(shè)置

根據(jù)前述影響因素，可參考設(shè)定以下風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算公式：

式中：P為總體風(fēng)險(xiǎn)值；Wi 為第 i個(gè)影響因素的權(quán)重；Ti 為第 i個(gè)影響因素的評估值；n為風(fēng)險(xiǎn)因素的總個(gè)數(shù)；k為影響系數(shù)。

當(dāng)P≥5時(shí)，可判定為高風(fēng)險(xiǎn)施工作業(yè)，當(dāng)P＜5時(shí)，可判定為低風(fēng)險(xiǎn)施工作業(yè)。

如某第三方施工項(xiàng)目需要在管道一側(cè)3米處進(jìn)行探坑機(jī)械挖掘作業(yè)，管道已運(yùn)行15年，周邊為大型居民小區(qū)，施工單位具備施工資質(zhì)但第一次臨近管道施工，施工日期為正常工作日，計(jì)算 P =1×（9×0.2+6×0.2+6×0.2+5×0.2+10×0.1+8×0.1）=7，故可判定為高風(fēng)險(xiǎn)施工作業(yè)。

參考上述示例，通過梳理出主要影響因素，納入到公式中，可以提供出相對科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)值，從而為施工作業(yè)不同等級開展相應(yīng)的管控，提升工作效率和風(fēng)險(xiǎn)管控力度。

3  分級分類實(shí)施第三方施工行政許可

根據(jù)第三方施工作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級，可以分類實(shí)行行政許可管理。低風(fēng)險(xiǎn)第三方施工，施工工藝相對簡單，施工周期短，對管道安全影響小，在管道企業(yè)的監(jiān)護(hù)下具備快速完工的條件，適宜采取“快速通過”方式，按照雙方協(xié)商一致的作業(yè)方案進(jìn)行施工，不再辦理行政許可手續(xù)，以提升行政部門辦事效率。目前部分省份已經(jīng)明確規(guī)定或設(shè)置了“白名單”，如《江蘇省石油天然氣管道保護(hù)范圍內(nèi)特定施工作業(yè)管理辦法（暫行）》規(guī)定：“村路（6米及以下）、有線電視等村村通工程、小型溝渠清淤、修建季節(jié)性大棚、修建圍墻（非圈占）、機(jī)械耕種及局部農(nóng)田土地平整等小型施工作業(yè)，無需向縣級管道保護(hù)主管部門提出申請，但管道權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提供管道保護(hù)方案，保障小型施工作業(yè)快速完工。管道權(quán)屬單位應(yīng)當(dāng)對小型施工作業(yè)實(shí)施清單化管理，定期告知縣級管道保護(hù)主管部門”。重慶市《可能影響石油天然氣管道保護(hù)的第三方施工作業(yè)方案審批工作指引（試行）》也明確了小型施工作業(yè)“無需向區(qū)縣管道保護(hù)主管部門提出申請”。

高風(fēng)險(xiǎn)第三方施工，無論管道企業(yè)和施工單位是否就作業(yè)方案協(xié)商一致，都應(yīng)向政府主管部門申請方案評審、履行行政許可手續(xù)。如山東省石油天然氣管道保護(hù)審批制度要求“從事可能影響油氣管道保護(hù)的施工作業(yè)，依法需要經(jīng)過審批的，管道企業(yè)、施工單位應(yīng)當(dāng)向管道保護(hù)審批部門提出申請...管道保護(hù)行政審批部門對申請人提出的管道保護(hù)審批申請，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別作出處理”，江蘇省管理辦法規(guī)定除小型施工作業(yè)外，“施工單位與管道權(quán)屬單位自行協(xié)商并提交安全防護(hù)協(xié)議的，縣級管道保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予特定施工作業(yè)行政許可。未自行協(xié)商的，縣級管道保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織施工單位與管道權(quán)屬單位協(xié)商簽訂安全防護(hù)協(xié)議。”

如若管道企業(yè)和施工單位出現(xiàn)雙方協(xié)商不成，政府主管部門組織安全評審，則能體現(xiàn)公平公正、提升行政部門辦事效率。如山東省石油天然氣管道保護(hù)審批制度要求“協(xié)商不成的，管道所在地縣級管道保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織管道保護(hù)方面的專家分別對施工單位、管道企業(yè)的管道保護(hù)措施、施工作業(yè)方案進(jìn)行安全評審。專家出具安全評審意見并簽名。”江蘇省管理辦法規(guī)定“協(xié)商不成的，縣級管道保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織管道保護(hù)和特定施工作業(yè)方面的專家對相關(guān)單位資質(zhì)、施工作業(yè)方案、事故應(yīng)急預(yù)案等進(jìn)行評審。評審專家應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)專業(yè)高級技術(shù)職稱，總數(shù)不應(yīng)少于三人。評審結(jié)束時(shí)，應(yīng)當(dāng)出具專家評審意見，有三分之二及以上評審專家同意的，縣級管道保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)作出準(zhǔn)予特定施工作業(yè)行政許可。”

4  發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)作用助力管道保護(hù)工作

管道保護(hù)的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級已普遍設(shè)立安監(jiān)辦或應(yīng)急辦，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)做好量大面廣的群眾工作，有助于改善管道企業(yè)的外部環(huán)境。《山東省石油天然氣管道保護(hù)條例》規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，協(xié)助做好管轄區(qū)域內(nèi)管道保護(hù)的相關(guān)工作”。建議管道企業(yè)加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合作，針對第三方施工作業(yè)，可以依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)在信息收集、初步核查和開展群眾思想政治工作等方面的作用和優(yōu)勢，提前開展信息甄別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判和現(xiàn)場預(yù)控，及時(shí)介入現(xiàn)場管理，杜絕偷干、蠻干和違章事件的發(fā)生，確保管道安全和一方平安。

5  結(jié)語

油氣管道第三方施工行政許可制度的有效實(shí)施，重點(diǎn)在于構(gòu)建“政企協(xié)同、源頭管控”的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，通過科學(xué)開展風(fēng)險(xiǎn)分級分類，可為地方行政許可管理提供更為準(zhǔn)確的參考依據(jù)，許可審批和監(jiān)管安全、專業(yè)、高效。目前，風(fēng)險(xiǎn)分級分類和安全評審過程中，仍然存在一定的人員主觀判斷和決策。未來，管道企業(yè)應(yīng)更好發(fā)揮主體責(zé)任，結(jié)合專業(yè)管理和事件案例制定更為細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)分級參考指南，壓縮自由裁量的空間；不斷完善行業(yè)專家?guī)欤瑸樵u審工作提供技術(shù)支持；持續(xù)增強(qiáng)與政府部門的合作，針對第三方施工及時(shí)向地方政府管道保護(hù)主管部門進(jìn)行報(bào)告和辦理相關(guān)手續(xù)。

參考文獻(xiàn)：

[1]胡瑞穎.管線外部風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防新技術(shù)研發(fā)應(yīng)用案例[J].管道安全保護(hù)， 2025(1)： 75-76.

作者簡介：姜乃良，1990年生，工程師，就職于國家管網(wǎng)山東公司管道部，從事管道保護(hù)管理工作。聯(lián)系方式：18596350562，fatejnl@126.com。